试论我国城市社区管理体制的改革走向

试论我国城市社区管理体制的改革走向

张久营

加强城市社区管理是城市社区建设发展的必然要求。两年前，民政部在26个城区设置了社区建设实验区，这标志着我们国家加强社区管理，对社区管理体制进行重大改革的正式启动。从某种意义上讲，目前各地按照中办发[2000]23号文件要求正在向前推进的社区建设，就是一个有中国特色的城市基层组织管理体制改革的创新过程。

如果对正在众多城市进行的这一改革作深入分析，不难发现，它主要表现为三个基本趋势：弱化社区管理的行政色彩；扩大以社区自治为基本前提和主要内涵的基层民主；加强社区党的建设。这三个互相依存、互相支持的方面作为一个统一的整体，深刻反映了当前社区管理体制改革的基本内容和发展方向。

一、弱化社区管理的行政色彩

现行的社区管理有一个严重的缺点，即行政化色彩过于浓厚。这样的管理模式作为我国长期以来一直在实行的计划经济体制的产物，与我们正在进行的市场经济体制改革是格格不入的。市场经济要求的是“小政府，大社会”，与之相匹配的应该是行政化色彩相对较弱的社区管理模式。

社区从很长时间以来在我国就一直是政府的延伸。居委会虽然在名义上是自治组织，但在本质上一直是作为政府的基层办事机构而存在和发挥作用的。在很多地区，街道、公安、司法、市容管理、妇联等单位都在不断地向居委会下派任务。以至于目前有的居委会承担来自上级的任务竟多达180余项。有的单位和部门不仅下达任务，而且还规定了明确的指标和考核办法。本来居委会的职责只是协助完成任务，但在实际工作中却变成了责任目标。被协助部门不但把本该由自己承担的大量责任转嫁给了居委会，而且还常常以上级身份反过来考核、检查早已不堪重负的居委会。

随着经济体制改革和社会发展的不断深化，这种城市基层管理框架越来越不适应城市社区发展的需要。在这样的情况下，弱化社区管理的行政色彩，自然就成了我们今天改革社区管理体制，推进城市现代化管理和社区建设的一个正确而明智的选择。用我国著名社会学家费孝通先生的话来讲，我国的城市管理必定要实现一次从“单位包干制”向“社区服务制”转变这样带有历史性意义的革命性变革。

一是必须尽快转变政府职能、实现政府工作重心下移。这是社区管理体制改革的一个难

点，也是社区管理体制改革成功与否的一个极为关键的重要环节。相对于社区自治组织而言，政府对社区的管理应着重从宏观的角度来进行考虑和操作。政府职能部门及其派出机构在处理与居委会的关系时，一定要把握住它们之间“指导与协助、服务与监督”的合理定位。按照居委会组织法的要求，政府在社区管理中所应发挥的只是主导、引导、组织、协调、服务作用。政府部门及其派出机构必须尊重居委会的自治地位，尽可能少派任务给居委会；改进工作方法，放弃以往常常采用的下达指令给居委会并与其签订任务责任书的习惯做法。不要违背居委会组织法的规定，在实际工作中继续把居委会当成自己的派出机构，把“指导”变成“领导”，使“协助”变成“包揽、代替”。

二是必须赋予社区以必要的足够的实际权力。随着改革开放的继续推进，大量繁杂的社会职能不断从机关、企、事业单位转向社区，社区正承担着越来越繁重的职责。社区要真正履行和承担好这些职能与责任，没有一定的实际权力做保证将是不可想象的。社区能否通过改革真正获得必要的足够的实际权力，这在一定程度上关系着社区管理体制改革乃至我们国家整个改革开放最终能否成功的大局。

要从根本上改变目前社区中普遍存在的“权力在上，责任在下”的不合理状况。将自治权毫无保留地交给社区，帮助社区树立起全面管理社区各项工作的权威。(1)将流动人口和计划生育管理和社会保障、协保等社会管理工作职能转移给社区，并按照“权随事走，费随事转”的原则，保证社区享有相应的权利和经费；(2)赋予社区财务管理权。市、区、街各级财政拨付的办公费用，街道要全额按时拨给社区管理支配。有条件的街道还要把社区有偿服务的收入全部交给社区自行支配。(3)赋予社区对政府的工作进行评议和群众意见反馈监督的权利，进一步加大群众说话的分量，将政府的工作置于群众的监督之下。

三是社区要立足于社区服务，不断拓宽领域，切实承担起服务好本地居民的重任。社区从根本上说是生活区。社区的原则既不是社会效益最大化，也不是自身利益最大化，而是以人为本、互助互利、奉献爱心和民主自治。社区要逐渐从侧重向政府负责转向更多地向本地居民（也包括驻区单位、常住外来人口等）负责。要把满足居民生活需要（包括物质和精神两个方面）的与社区服务当作自己思考问题、开展工作的出发点和落脚点。

从长远来看，社区服务是一个不断完善的过程，既是居民一起建设一个守望相助、尊老护幼、知礼立德的高尚精神文明的过程，也是共同营造一个和睦成风、安居乐业、其乐融融的美好生活环境的过程。但从各个社区目前的综合实力来看，社区要首先着眼于创建一个适应于我国当前市场经济的、贴近居民具体生活和满足居民日常需求的服务系统。要根据不同人群、组织的需要为居民提供不同方面、层次的服务。社区服务要在覆盖全体社区人口的基

础上，突出重点人群，加强对老年人、少年儿童、残疾人的服务。要急群众所急，想群众所想，使社区的各项服务更方便、更快捷。在开展好各类社区服务的基础上实现对社区的有效管理，保持社会稳定，实现可持续发展。

二、扩大以社区自治为基本前提和主要内涵的基层民主

弱化社区管理的行政色彩，从另一个角度来说也就是增加社区管理的民主色彩。这主要表现在扩大以社区自治为基础的城市社区基层民主，实现从“为民作主”向“由民作主”转变，使社区真正成为区域社会成员的利益共同体和区域社会自治管理载体上。

鉴于我国城市社区的现有民主发展程度，要达此目的，必须经历三个阶段实现两次飞跃：“从政府管理为主——到半行政半自治——再逐步走向自治”。从某种程度上讲，这意味着以往居民对社区工作无所作为的状况将随着时间的推移不断有所改变，更多的社区成员对社区工作将拥有发言权，并自觉不自觉地参与到社区的各项事务中来。

过去，城市里的工作单位往往是工作区和生活区连在一起，由此形成所谓“大院”。单位的行政部门包管着职工生活的一切，单位的行政关系也因此延伸到了生活区。普通职工对居住区的事务，几乎没有什么发言权，更谈不上主动参与社区活动了。

随着改革开放和社会发展的不断深化，城市大量“单位人”已经和正在变成“社会人”。大量与居民相关的公益性事务，政府“不管”，单位剥离。这就造成了居住在同一地域的居民，只能以社区为单位，解决诸如教育、医疗等生活服务难题的局面。社区也因此越来越成为人们利益的共同体。

一个个原先养在“单位群落”里、没有什么自主权的“单位职工”，正在逐渐转变为社区的主人。这些社区主人的普遍体会是：好像比住在单位大院里交钱要多些，但感觉却要比从前好些。对于小区的事，居民开始有权管了。比如，在很多大城市的新建小区里，成为社区主人的普通居民自发“突击”成立了物业管理委员会（业主委员会），用以监督和检查物业公司的运作，维护居民的自身权益。

随着居民的参与意识不断强化，社区正在形成“社区为我，我为社区”的良好风气。不少居民都有了这样的认识：要使社区更好地健康地生存下去，并不断保持旺盛的生命力，就要做到社区的事社区办，人人支持、参与社区事务。尤为可喜的是，目前在很多社区都冒出了一支或多支长期的、稳定的志愿者服务队。他们活跃于大街小巷，服务于千家万户，为社区的发展做出了可贵的贡献。

从我国社区现阶段的实际情况来看，扩大基层民主的关键还在于真正建立起社区居民自治体制。首先，要调整好社区设置。在保证社区居委会自治性质和自治功能不变的前提下，

按照便于服务管理、便于开发社区资源的原则，对居委会的规模、人员构成、工作机构、工作方式等进行适当变动、调整。要结合居委会换届选举，对不能满足社区要素（包括地域、人口、认同感等）要求的社区进行重新划分。比如，可以适当扩大居委会的规模设置，改变过去单纯由户数限定规模、没有明确界限的不合理状况。调整设置的具体操作，要特别注意考虑社区的自然规模，注重增加居民对社区的认同感和归属感。

其次，要建立健全社区自治组织，并保证其充分发挥作用。要本着民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则，成立社区成员代表大会，并以之作为社区最高权力机构，讨论决定社区的重大事项；由社区成员代表大会产生社区居委会，负责社区教育、服务、管理和监督等工作，承担由市、区两级政府转移过来的治安、警务、医疗、文化、体育、城建、城管、环卫、环保等原有的政府职能，对社区成员代表大会负责。逐步通过社区自治组织发挥对社区各项工作的组织、协调等作用，真正实现居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。

要特别指出的是，社区自治工作还只是刚刚起步。作为我国基层民主政治建设的重要举措，它还远远没有引起人们的充分重视，还不象村民自治那样已经得到了人们的广泛认同。比如，代表更高民主程度的直接选举居委会成员的方式，虽然已在一些社区开始采用，但从全国来看，这还只是处于试点阶段。然而不管怎样，随着社区自治在各地的逐步推行和深化，社区自治组织与政府职能部门、物业管理和社区居民等关系的不断理顺，我国的城市基层民主政治建设进程无疑会不断加快步伐。

三、加强社区党的建设

必须看到，作为社区管理体制改革的基本发展趋势，弱化社区管理的行政色彩，扩大以社区自治为基本前提和主要内容的城市基层民主，这决不意味着要放弃对社区的管理，摆脱党的领导。从一定意义上讲，这只是表明社区管理方式、党对社区的领导方式以及党的建设，要进行一次适应时代发展和社会发展需要的大的改进。加强社区党的建设同前两者一样，也是社区管理体制改革的一个重要发展趋势。

弱化社区管理的行政色彩，实现社区自治，没有党的领导是根本不可想象的。前苏联东欧改革失败的一个根本原因，就是由于一味单纯追求民主的形式，放弃党的领导，忽视党的基层组织建设，导致反共组织在社区中发展起来，并严重侵蚀了党的执政基础，以致酿成最后不可收拾的局面。

加强党对社区自治的领导意味着必须改进党的领导方式，加强党的建设。社区本身的特殊性决定了党对社区、社区自治的领导，必须逐步放弃过去惯用的单纯通过政府的行政性管

理来实现的旧有方式，转变为更多地采用非行政性（如法律的、经济的、民主的等）手段，通过党组织对群众自治组织的领导（以政治领导为主）来实现。这既是社区建设对党的建设和领导方式改进提出的新课题，也是党在新形势下更好地当好“三个代表”的具体体现。

由此看来，社区管理体制改革不但离不开社区党建的加强，而且还对社区党建提出了较高的要求。搞好社区党建必须立足于创新，注重继承传统党建中好的做法的同时，围绕社区建设发展的需要不断创新组织设置和活动方式。总结近年来各地推进社区建设和社区党建工作的经验，可以得出一个初步的结论，要真正达到加强社区党建的目标，必须首先做好以下四个方面的工作。

一是要加强社区党组织建设。根据党员数量及工作需要，要及时调整社区党组织设置，适时成立社区党委（党总支、支部）。要根据情况在楼、院、单元相应地建立党小组。新建小区要做到社区自治组织与社区党组织同步建立。条件成熟的地区，地方党委要赋予社区党组织实行党员属地管理的职权。社区党组织要逐步做好对党员八小时之外的考核、监督工作。

二是要使相当数量的党员进入社区自治组织和社团中介组织。除了党组织，社区中的主要组织就是社区自治组织和社团中介组织。要保证党在社区自治组织的影响力，就要使一定数量的党员进入这些组织（从目前各地的实际情况看，进入社区居委会的党员一般应不少于居委会成员的50%）中去，并在做好自治组织与社团中介组织的发展、培育等工作的同时，充当好党和政府联系群众的桥梁。

三是充分发挥社区党员在社区建设中的先锋模范作用。根据社区的实际，要充分发挥在职党员、离退休党员的参与作用，大力开展社区党建工作，使广大党员的先锋模范和旗帜作用日益明显，基层党组织在社区的凝聚力和战斗力不断增强。有条件的地方要多组织一些在职党员参加社区活动，使尽可能多的在职党员参加到志愿者服务队伍中来，参加到各类社区义务服务中来。在此基础上带动越来越多的居民群众关心、支持、参与社区各项建设活动。

四是提高居民素质特别是提高社区居委会成员的素质。要做好规划，采取多种形式提高居民方方面面的素质。对新上岗的社区居委会成员进行重点培训。着重强化他们的党的领导的观念，民主和法制观念，培养他们严于律己的高尚品格。