例析山地城镇化建设

山地是相对于平地的一种地形起伏崎岖的地貌类型以及地理区域。中国乃山地大国，山地面积约占国土面积的70%，人口约占全国总人口的45%，山地城镇数量约占全国城镇总数的一半。同时，山地地区肩负生态安全屏障、经济增益、战略资源贮备、国防安保等重大责任。随着西部大开发战略的推进，城镇建设对土地需求不断增加，山地城镇化成为我国城镇化建设的难点和关键，由于山地地区受地理位置和地形空间等限制，山地城镇化进程缓慢。

2山地城镇建设的特殊性 2.1 山地城镇的概念

山地城镇的意涵包括两点：1.城市修建在坡度大于50度以上的起伏不平的坡地上而区别于平地城市。2.城市虽然修建在平坦的用地上，但由于其周围复杂的地形和自然环境条件，对城市的布局结构、发展方向和生态环境产生重大影响。[]

山地城镇不同于平原城镇，首先起伏的自然地形不利于城镇化建设，建设用地受限，地质灾害频发。其次，山地城镇化建设需要更加严格精准的工程技术。

2.2 山地城镇化困境 2.2.1山地区域发展差距大

近年，随着我国经济发展，西部山地地区的城镇化进程相应提速，但其城镇化水平仍远低于全国平均水平（表1）。

2.2.2基础设施落后

西部大开发以来，山地地区基础设施建设有一定的提升，公路、铁路交通有了较大改善。但由于山高、谷深、坡陡等地形限制，公路、铁路等基础设施建设

成本通常为平原地区的二至三倍，且时常遭受地质灾害破坏，维护成本较高。加之山地地区经济水平不发达，其基础设施及公共服务设施的建设仍然落后。

2.2.3.城镇化要素单一

山地地区由于区位和地形的限制，城镇化水平低，产业匮乏，多以附加值低的第一产业为主。而产业是城镇化的核心要素，产业发展为城镇化发展提供支撑和动力；同时，城镇化发展也为产业发展聚集要素。山地地区以第一产业为主的现况无疑限制了城镇化的发展。

3云南省城镇上山的政策的分析 3.1政策背景

云南省总面积中，山地占94%，平地仅占6%，可利用平地资源匮乏。云南山多平地少的基本地理特征，决定了保护耕地与满足城乡建设用地需求间的矛盾将长期存在，并会随着城镇化的进一步提速，占用更多利于建设的平地，而这矛盾加剧。因此优质的平地耕地亟待保护。若不改变传统建设中的粗放用地方式，平地中的耕地可能被建设用地占尽。此外，云南山地城镇的城镇化建设还存在以下一些问题：

1、整体城镇体系尚未成熟，各个城镇成散点布局，缺乏体系性，辐射能力、对外交流能力较弱。

2. 自然资源、城市土地、城市道路、功能布局、基础设施建设以及城镇建设等缺乏整体规划及细致考虑，山地城镇化建设呈基本呈现无序发展的状态。

3. 城镇经济类型单一，多数城镇不能根据自身情况，明确支柱产业与市场定位。城镇发展简单化、粗放化，布局发展不合理。

4. 由于行政区划及地形复杂的缘故，城乡统筹、基础设施统筹、服务设施统筹难度较大，城镇与村落间难以实现连片集中并形成聚集效应。

2011年，云南政府提出了“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求，地方政府主导的云南特色城镇化——“城镇上山”拉开了序幕。

3.2政策意义

“城镇上山”即建设山地城镇，成为快速城镇化和平地耕地保护两个目标间的一条较为可行的发展路线。立足于保护平地耕地的实际，在土地供需矛盾前，试

图兼顾保护环境与城镇发展。不可置否的是，云南“城镇上山”有其正面意涵，缓解了云南快速城市化所导致的耕地被占用的问题，城市化从坡地、山地中获得充足发展空间。但还应注重旧城改造以及城市废弃用地等的整治和再利用，以保护平地区域耕地，确保基本农田和粮食安全。

3.2.1城镇产业结构将会发生改变

城镇上山，为贫困山区的发展带来了机遇。一方面，道路、教育、医疗等基础设施进山，缓解了这些方面的匮乏；另一方面，城镇建设相配套的工业、服务业等产业进山为乡村的经济发展提供了助力。

山地城镇配套产业与平地城镇配套产业间会有较大不同，大型的市政服务产业和工业产业在短期内是无法积聚在山地城镇，这部分功能就需要依靠周边村镇的相应产业进行功能性弥补。同时，山地城镇建设又有自身独特的优势发展产业，加强优势发展产业利于区别于传统城镇功能，与平地城镇形成发展差异。

3.2.2城乡二元结构关系弱化

平地城镇建设条件较佳，周边乡村基本都是处于辅助和服务地位，产业及经济发展模式上呈现明显的城乡二元结构。山地城镇的建设条件特殊，由于建设用地不足，而形成城镇功能外移的现象。城镇内部由于地形限制或供给匮乏也会存在一定的与农村产业相近的新城镇产业。在此种条件下发展起来的城镇，城乡二元结构将会弱化，是一种新型的城乡发展关系，利于城乡差距缩小。

3.3政策反思

山地生态相对脆弱，还承载着特殊的生态服务功能。在城镇上山的过程中，需要协调好生态保护与城镇发展间的矛盾。

3.3.1重视人居安全

山地地质复杂、生态脆弱，城镇化过程中伴随着剧烈的人类活动，使得山地灾害频发。山地灾害已成为我国除偶发特大地震外的第一大自然灾害。城镇建设不可避免的会对周边生态系统造成影響，山地城镇建设消耗土地，造成山地动植物生存空间被挤压；基础设施建设干扰地质和景观；城市日常运转产生的垃圾也会对环境造成冲击。因此，应高度重视人居安全问题，避免因破坏生态而招致的山地债还影响人居安全。

3.3.2应对“城镇上山”的异化

目前，城镇上山“保护坝区耕地，上山寻求发展空间”为初衷的地方政府政策在执行过程中出现了诸多问题。过多山地资源被膨胀的城市快速蚕食；城镇上山、工业园区上山缺乏科学长远规划，存在保耕地弃林地的现象；地方政府借“工业上山”，不顾实际土地需要，大肆建设工业园区，变相“圈地”、“囤地”；部分项目建设大挖大填，破坏原始地形、地貌和自然景观，影响生态环境以及水土保持；城镇上山配套政策措施不完善；用地指标缺口较大；地方城镇上山规划随意性大，对生态保护和安全重视不足，导致泥石流等自然灾害危及人身财产安全。这些问题伴随城镇上山而生，亟待政策细化以及补救措施以避免乱象丛生。

3.2.3城镇化本质是人的流动，而非造城运动

造城运动一般是基于规划有序布局，而人的流动则复杂的多，异地城镇化便是本地人流向异地集中流动的结果。通过政策吸力将资本引向高地，人流聚集，盲目进行造城运动是一个需要避免的误区。避免山地用地政策演变成另一场资源掠夺战。

4云南城镇上山的要求 4.1 遵循客观条件和客观规律

山地乃我国的江河源头区、生态安全屏障要地，且地质环境复杂。城镇化的过程中，人类活动极其活跃，若不科学充分地认识到山地空间的特殊性，不准确把握到客观发展条件的限制，不遵循城镇化发展的客观规律，必将导致盲目山地城镇化、发展低水平化和发展粗放化；更有甚者，沦陷入不断拆建的恶性循环中。城镇化乃市场化的结果。城镇化率的提高来自于城乡社会、经济、市场、产业和文化的发展结果。政府不应盲目圈地迁人、按图造城。避免依靠行政手段撤乡建镇、扩大城镇规划区等方式来增加城镇人口所造成的虚假城镇化。

4.2 规划先行

规划缺失与低水平的规划是导致当前部分地区山地无序城镇化及城镇无特色化的主要原因。山地城镇的建设不仅要与山地的自然条件环境相适应，还要依照高水平规划推进城镇化建设。此外，云南省少数民族比例较高，山地地区多为少数民族聚集区，城镇发展需充分考虑地域文化及民族文化的传承。在尊重民族文化、传统文化的前提下，明确山地城镇建设的性质、规模、等级，确定山地城镇化定位以及在全国或区域城镇化中的角色和作用，按照整体协调、城乡结合、可持续与区域统筹、保护民族文化、传统文化的原则下科学布局规划建设。

4.3 有限资源下的可持续发展

土地、水、能源等是城市发展的重要物质基础，而山地地区由于地形、生态等原因，存在大量

禁止或限制开发的地区，导致山地地区人均可利用的资源有限。因此，山地城镇化必须经济、合理地利用山地土地资源，特别是山地城镇的布局、空间结构、功能定位，必须充分考虑土地资源的匮乏。

走可持续发展之路，完善城镇功能，增强综合承载率。建设集约、绿色、低碳、宜居的现代化山地城镇。

5.结语

山地城镇化建设正处于初级发展阶段，所面临的问题略有特殊。区域差异大，不均衡性突出的症结导致山地城镇化不可能在短期内实现；更需科学有序的推进，政策引导、政策反思、因地制宜来促进山地城镇化的健康建设和发展。

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