第２７卷第６期 潍坊工程职业学院学报 Ｖ０１．２７ Ｎｏ．６ ２０１４年１１月 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＷＥＩＦＡＮＧ ＥＮＧＩＮＥＥＲＩＮＧ ＶＯＣＡＴＩＯＮＡＬ ＣＯＬＬＥＧＥ Ｎｏｖ．２０１４ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００９—２０８０．２０１４．０６．０１７ 协同治理：城市社区公共服务创新模式 覃耀坚 ，张国磊 （１．广西民族大学管理学院，广西南宁５３０００６；２．钦州市财政局财政政策研究办公室，广西钦州５３５０００） 摘要：随着不断加快的城镇化进程，城市社区居民公共服务需求呈现出多样化和总量上升的特点和趋 势，与目前我国城市社区公共服务供给短缺形成了鲜明强烈的对比。因此，建立一套协调治理模式是必要 的，这就需要构建政府与社区居民的合作模式、构建政府与志愿者的合作模式和构建政府与社会组织的合作 模式。把城市社区公共服务的相关参与者——政府、社区居民、志愿者和社会组织协同起来，形成一种合作 联动关系，共同参与治理，使城市社区公共服务供给与社会经济发展协同起来。 关键词：城市社区公共服务；协同治理；社会组织 中图分类号：Ｆ２９９．２ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００９—２０８０（２０１４）０６—００６３—０４ 一、问题的提出 率达到５３．７％，城镇常住人Ｅｌ ７３，１１１万人。如此庞 受传统高度集中的政治经济体制和封闭的政治大的城镇人口所需要的社区公共服务给政府带来了 官僚文化的影响，政府在社会管理和建设过程中占据巨大的压力。由于公共服务在享用方面具有非竞争 着主导地位，囊括了所有的社会事务，负责公共产品性和非排他性的性质，造成了我国一些福利公益性社 和公共服务的生产和提供，包括城市社区公共服务， 区公共服务的严重不足，使需求与供给矛盾进一步加 忽视了公民社会的参与，形成了“大政府、小社会”的剧。城市社区公共服务的不足，不仅影响了城市的安 社会管理模式。［１ 社区居委会作为城市社区的主要定和谐，还会造成城市社区居民幸福指数下降，在治 管理机构，是具有自治性的基层群众组织。但从我国理上不得不投人大量的人力物力，社区居民日益增长 目前城市社区的情况来看，还没有实现真正意义上的的物质文化需要与政府公共服务能力弱化间的矛盾 “政社分开”，社区居民委员会承担着过多的行政服 日趋尖锐。 务，造成了机构臃肿、人浮于事，使得社区管理专业化 目前，我国经济社会发展正处于改革攻坚期和换 人才紧缺和公共财政支出浪费，这在一定程度上减少挡转型期，社会矛盾频发，社会的不和谐因素增加，亟 了政府向城市社区提供公共服务的公共财政支出，从须政府妥善处理和化解的社会矛盾增多。随着经济 而削弱了政府在城市社区公共服务方面的能力。城的快速发展、社会进步和价值观念的改变，我国城市 市社区公共服务的治理是现阶段各级地方政府面临社区出现越来越多的空巢家庭，居家养老成为社区管 的重要难题，亟须寻求一种新的治理模式。在“政府理的重要难题。居家养老服务不仅包括日常照料和 失灵”的状况下，如何使社区公共服务一方面满足社医疗等基本公共服务，更多的还应该包括老人精神需 区居民的需求，另一方面提高自身的质量和效率？答求方面的服务。随着社会人口红利的逐渐消失，我国 案只有一个：相关主体的协同治理。随着城镇化建设城市老龄化人口比重将呈现上升态势，城市社区居家 步伐的加快，据国家统计局统计，２０１３年我国城镇化养老公共服务需求将对政府构成严峻的挑战０２００８ 收稿日期：２０１４—０９—１６ 基金项目：广西民族大学研究生教育创新计划资助项目“新型城镇化生态建设中的政府职能转变研究——以南宁市为 例”（ｇｘｕｎ—ｃｈｘ２０１４０２８）资助。 作者简介：覃耀坚（１９８９一），男，广西覃塘人，广西民族大学管理学院行政管理专业硕士研究生；张国磊（１９９０一），男（壮 族），广西武鸣人，钦州市财政局财政政策研究办公室工作人员，管理学硕士。 ６３ ２０１４年第６期 覃耀坚，张国磊：协同治理：城市社区公共服务创新模式 年，南京市某社区出现独居老人在自家房内死亡，数 要问题。目前，国内学者主要从协同视角研究公共危 天无人知晓的事件，这暴露出政府在城市社区公共服 机治理。公共危机协同治理是指公共危机管理主体， 务方面的缺位，政府作为城市社区公共服务主体的弊 包括政府部门、非政府公共部门（ＮＧＯ）、企业部门以 端日益凸显。这些城市社区公共服务方面的问题如 及公民个人，通过自觉的组织活动，利用网络、信息技 果得不到及时的解决，势必影响到社区的安定和社会 术等现代科技手段，把公共危机管理系统中各种相互 的和谐稳定。 二、文献回顾与理论基础 （一）国外研究综述 治理（Ｇｏｖｅｍａｎｃｅ）最早指的是与国家公共事务 相关的政治活动和管理活动，最原始的意思是操纵、 控制与引导。＿２ １９８９年，世界银行首次使用“危机治 理”一词，其后被广泛运用到政治发展和公共管理 中，治理一词频频在经济与合作组织（ＯＥＤＣ）、联合 国的报告和文件中被引用，它涉及政治、经济、文化、 危机等领域。“协同治理”可以看作是２０世纪８０年 代学术界提出“多元共治”、“复合治理”等概念的理 论产物。＿３ 以治理理论为主导的西方国家治理模式 的基本理念可归纳为：政府不再是社会公共管理的唯 一主体，有效的社会公共管理应该是政府组织、志愿 者、社会组织等多元主体的共同参与；理顺政府与社 会组织间的关系；重视市场在分配和调节社会资源中 的作用；从政府单中心治理到多中心治理。以自组织 概念为核心的协同治理，主要研究分化了的机构序列 或功能系统（如经济、政治、法律、科学，或教育等）的 协调，如何通过系统的内部规律和逻辑，调整这些系 统继续运作所处的结构，以及按照这些系统之间存在 的实质性的、社会的和跨越不同时空的相互依存关 系。自组织的使命是降低噪声干扰（增进不同机构 序列单位的理解，提高各自独有的合理性、特点和兴 趣的敏感性，减少交流隔膜）和进行负面调节（考虑 到自身行动对第三者或其他系统有不良后果，从而适 当地自我约束）。协同治理强调形成政府、社区、公 众和社会组织等共同参与的网格化治理格局。协同 治理之所以在西方国家得到普遍的实行，主要是因为 其有利于调动社会各主体的积极性，发挥多元社会治 理主体的力量，降低政府的社会治理成本，提高社会 治理的质量与效率，也有利于公民社会的成长，激发 社会活力，保证社会的和谐与稳定。 （二）国内研究综述 城市社区公共服务不仅是我国现阶段社会热点 问题之一，也是各级地方政府城市管理亟须解决的重 ６４ 之间无规则、无秩序的要素，在一个行为目标和规范 相对统一的网络结构中有机地组合起来，使系统中的 各种要素由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、 相互协同的自组织状态，针对潜在的或者显现的危 机，协同实施系列性的控制活动，以期有效地预防、处 置和消弭危机。＿４ 公共危机协同治理必须推进公众、 ＮＧＯ等主体协同治理，通过政府与其互动、补充来实 现危机整合型治理，以能够更好地发挥各自的优势， 进而实现公共效应最大化。＿５ 无论是政府、企业、非 政府组织还是个人，都不是万能的，都存在自身的局 限性，因而难以单独胜任新形势下公共危机治理的重 任。一个可供选择的策略是协同各方主体共同治理 公共危机，最终更好地发挥各自的优势，高效地实现 公共危机治理目标。 综上所述，对于公共危机的治 理，国内学者更多的还是从协同治理的视角进行研 究，认为只有实现公共危机的多元主体参与，才能够 真正化解公共危机。通过建立多方主体共同参与的 网络治理模式，发挥各方主体自身最大的优势，将公 共危机造成的危害最小化，实现公共利益最大化。因 此，在城市社区公共服务出现供需矛盾的情况下，可 以运用协同治理模式来完善城市社区公共服务体系， 吸收政府、社区居民、志愿者组织和社会组织等社会 各方资源参与协同到城市社区公共服务的治理中，为 城市社区居民提供优质、高效、便捷的公共服务。 三、构建政府与多元化主体协同治理关系模式 造成城市社区公共服务短缺的诱因是多方面的。 既有政府在城市社区公共服务方面的低效率甚至不 作为的原因，也有市场机制体制不完善的原因。城市 社区公共服务多元主体主要包括政府、社区居民、志 愿者和社会组织。在治理的过程中，由于公共财政支 出的有限和专业治理人才的缺乏，政府治理能力具有 局限性，亟须寻求相关主体合作，共同参与治理。比 如志愿者和社会组织，是目前政府进行城市社区公共 服务协同治理的最佳主体。在治理的过程中要实现 城市社区公共服务帕累托最优，必须建立权责相一 致的合作机制，从而保证城市社区公共服务的有效供 ２０１４年第６期 覃耀坚，张国磊：协同治理：城市社区公共服务创新模式 给。 （二）政府与志愿服务组织的合作模式构建 党的十八届三中全会指出，支持和发展志愿者组 （一）政府与社区居民的合作模式构建 社区居民是城市社区的基本组成单位，也是城市 织，完善社会治理体系，形成多元主体共同参与的社 社区公共服务直接受益者。随着物质生活水平的提 会治理格局。志愿者服务组织是社会资本的重要组 高和精神文明建设的进步，社区居民对公共服务的需 成部分，社会资本强调公民普遍信任等精神，是多元 求呈现出多样化与差异性的特性。新中国成立后，受 社会治理秩序和整合的基础，有利于提高政府治理效 高度集中政治经济体制的影响，政府建立街居制（单 率，推动社会自发秩序的形成。志愿者组织是由志愿 位制）等具有行政属性的社区管理机构，城市社区公 者自由联合起来的团体，有着高度的社会责任感，不 共服务由政府垄断，政府是城市社区公共服务提供的 求任何利益回报，在专业性、技能性方面具有一定的 唯一主体，负责公共服务的统一分配和发放，社区居 优势，并且从事的是长期性的社会性服务，具有政府 民公共服务选择性受到限制，居民自主性较弱，社区 无法比拟的优势，有利于弥补政府在城市社区公共服 居民在公共服务方面的作用微乎其微。改革开放后 务治理人才的缺失，提高城市社区公共服务的品质， 到９Ｏ年代前，城市管理体制改革稳步推进，在简政放 降低政府治理成本。据民政部统计，截至２０１３年全 权的推动下，社区的居民委员会开始被赋予了更多的 国已建立超过４３万个志愿者组织、ｌ９万个志愿者服 管理权，但在传统惯性势力的持续影响下，社区管理 务站，常年开展活动的志愿者超过５０００万人，志愿服 仍更多受制于政府。这时期虽然有社区居民自主组 务已经从以青年志愿者为主体发展为全社会共同参 织起来的相关服务团队和协会，但发展较为缓慢，资 与的行动。 金力量弱小，与政府存在较强的依赖关系，在提供社 目前，我国志愿者组织服务于城市社区的公共服 区公共服务方面的收效较小。进入９０年代直到现 务的领域的主要有居家养老、社区治安、老年人康复 在，随着市民社会的兴起和政府推动政事分开的努 训练和心理辅导等服务。但从志愿者的实践情况来 力，政府从社区管理过程中一些管不好、管不了和不 看，社区居民对志愿者更多的是怀疑和不信任的态 该管的领域中退出来，社区治理被给予更大的自主权 度，拒绝志愿者提供的服务，致使志愿者在城市社区 和发展权，社区居民自愿性发动和组织起来的服务性 开展的公共服务无法开展起来。再者，政府对于志愿 团体、协会等如雨后春笋般成长起来。据民政部统 者这一特殊群体的态度还没有实现完全转变，在政策 计，截至２０１２年底，全国共有各类社区服务机构２０ 和资金上支持志愿者组织发展的力度都还不够，这进 万个，社区服务机构覆盖率２９．５％；其中：社区服务 一步限制了志愿者专业水平和技能水平的提高，影响 指导中心８０９个，社区服务中心１５，４９７个，社区服务 了志愿者服务的质量与效率。构建政府与志愿者服 站８７，９３１个，其他社区专项服务设施９．６万个；社区 务组织的合作模式，政府要在政策和资金上给予志愿 志愿服务组织９．３万个。 但社区服务机构数量上的 者服务组织大力支持，加强对志愿者的培训，使志愿 增长远远满足不了社区居民对公共服务的渴望和需 者服务水平更符合社区居民服务的需求。同时，规范 求量。政府对社区服务机构不完善的准入机制和激 志愿者组织及其成员的管理，在城市社区内普及志愿 励机制，是导致社区居民公共服务需求总量与社区服 者的相关知识，使社区居民熟悉、了解并信任志愿者， 务机构数量的不协调发展的重要原因。社区服务机 愿意接受志愿者的服务，树立志愿者在社区居民中的 构是社区居民公共服务参与的第一线，不仅能反映社 良好形象，发挥志愿者组织的最大效用，实现社区公 区居民公共服务的合理诉求，而且能以更专业的态度 共服务均等化。 为社区居民提供公共服务，这都是政府无法企及的。 （三）政府与社会组织的合作模式构建 因此，政府构建与社区的合作模式，要在微观的行政 加强和创新城市社区治理，激发社会组织活力， 审批机制上放宽社区服务机构的成立条件，并对具有 加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自 发展潜力的社区服务机构给予帮助和扶持，使其成长 治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解 ９ 在城市社区公共服 壮大，更好地满足社区居民的公共服务需求，实现政 决的事项，交由社会组织承担。＿府与社区在公共服务方面的善治。 务的供给上引入竞争机制，有利于改变目前政府在城 ６５ ２０１４年第６期 覃耀坚，张国磊：协同治理：城市社区公共服务创新模式 市社区公共服务方面的主导地位，减少公共财政支 务纳入法制化和规范化建设，为社会组织参与城市社 出，提高服务的效率和质量，形成城市社区公共服务 区公共服务供给提供一个公正、公开、公平的环 １ 除此以外，政府还应在宏微观机制上支持社会 体系的多元治理格局，实现政府与社会组织的良好互 境。［动与合作共赢。推动政府向社会组织购买公共服务 组织的发展，降低社会组织进入城市社区公共服务领 增强社会组织服务的专业性和硬件配备， 是政府公共服务供给方式的重要转变，也是解决城市 域的门槛，社区公共服务总量、结构与社区居民需求不相协调的 促进社会组织的发展壮大，使社会组织更好地参与到 重要举措。我国政府向社会组织购买公共服务起源 城市社区治理中去，更好地为社区居民提供优质高效 于上海浦东区政府向“上海青年会”主办的罗山会馆 的公共服务。 进行购买社区综合和养老试点服务。２０１３年国务院 就进一步推动政府向社会组织购买公共服务做出了 四、结论与讨论 城市社区公共服务，需要多元化主体参与，构建 重大的部署，为政府向社会组织购买城市社区公共服 协同治理模式。首先，政府与社区居民协同合作，有 务提供契机，且具备实践的可行性。据民政部统计， 利于政府与社区居民在公共服务方面的良好互动，促 截至２０１３年６月底，全国依法登记的社会组织有 进城市社区公共服务问题的解决。其次，志愿者在城 ５０．６７万个，广泛分布在教育、卫生、社会公益性等众 市社区公共服务中发挥了重要的作用，政府与志愿者 多领域中。＿１。。内部的制度安排与外部的发展机会促 形成协同关系，形成一套联动的网络，共同参与治理， 使政府向社会组织购买城市社区公共服务成为弥补 为城市社区公共服务治理提供更好的平台。最后，政 城市社区治理失灵、缺位的有效措施。从近几年政府 府与社会组织建立协同治理模式，在制度顶层设计和 购买城市社区公共服务的主要领域来看，更多集中在 政策上支持社会组织发展，共同参与治理。总之，我 安老、济困、扶优、助残等公共服务方面，购买范围和 国应该把协同治理模式广泛运用到城市社区公共服 力度都没有满足社区居民对公共服务的需求。再者， 务中，实现社会资源最优配置，协调好政府与民众、志 相关制度政策的不完善和社会组织自身发展的局限 愿者、社会组织等多元主体关系，发挥各自作用，降低 性，限制了政府向社会组织购买城市社区公共服务的 公共事务治理成本，这样不仅能在一定程度上促进民 壮大。因此，构建政府与社会组织的合作模式，政府 主化进程，而且还有利于经济建设与和谐社会协同发 要扮演好购买者、监督者和制度供给者的角色，制定 展。 好政府购买的标准、方式和程序，把政府购买公共服 参考文献： ［Ｉ］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗［Ｍ］．北京：人民出版社，２０１２：３４—３５． ［２］俞可平．治理与善治［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，２（００：１—２． ［３］张新文，张国磊．农村治理如何从传统化向现代化演变——中共十八届三中全会《决定》到十二届全国人大二次会议政府 工作报告［Ｊ］．北京社会科学，２０１４，（３）：４—１１． ［４］张立荣，冷向明．协同治理与我国公共危机管理模式创新——基于协同理论的视角［Ｊ］．华中师范大学学报，２００８，（３）：１１ —１８． ［５］杨军．我国公共危机协同治理对策研究［Ｊ］．甘肃理论学刊，２０１３，（７）：１２５—１２９． 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