维普资讯 http://www.cqvip.com 邓琪Ｄｅｎｇ Ｑｉ 分区规划控制性详细规划的作用及效应 对 控规》变动深层次原因的思考 Ｆｕｎｃｔｉｏｎ ａｎｄ Ｅｆｆｅｃｔ ｏｆ Ｄｉｓｔｒｉｃｔ Ｐｌａｎｎｉｎｇ ｉｎ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｐｌａｎ 图１丰台桥南地区原控规土地使用规划图 图２丰台桥南地区调整后土地使用规划图 １．从《控规》调整到应调整的控规 《北京市区中心地区控制性详细规划》 （以下简称《控规》）执行至今 作为北京城市 规划建设和管理的基本依据起到了重要作用。 然而。《控规》在执行过程中遇到的问题。似 乎代表了建设单位和规划管理部门之间先天 之一。对此．笔者认为无可厚非 任何法规和 制度都可以为人所用。只是．我们的规划能否 做到”无孔可入 ７是否应换一个角度来探讨 《控规》自身存在的弱点和改善的途径７ 北京城市总体规划的深化．其目的是进一步 落实总体规划所确定的城市用地功能布局及 各项专业规划．通过对土地使用性质和使用 强度的细化与量化．对城市建设提出更为具 体的规定和要求。这一目标的出发点是好的。 但我们的规划不可能解决所有用地的问题， 规划的全面突破和众多的调整也说明了 《控规》本身存在着一定的缺陷。房地产开发 商的利益动机始终和规划控制存在着或多或少 的矛盾。《控规》的任务本是对开发建设的内 容，强度，环境等提出要求。控制本身并没有 错 对于一般没有背景的项目．规划的行政控 制手段还是起了作用的．但越来越多的项目或 多或少都有些办法从不同方向给规划控制施加 压力 致使《控规》无法得到真正的执行。 其实．调整并不可怕 作为动态的规划调 的对立。对此．无论是规划的编制者还是管理 者都拿不出充分的理由来说明《控规》自身的 合理性，这说明其中尚欠缺深入细致的工作。 《控规》指标经过 论证”可以调整。这 种情况的逐渐增多 使《控规》失去了它所应 有的严肃性 社会上由此误认为城市规划和 管理是处于无序和随意的状态。城市建设用 地的重要控制内容和指标竟然是或者通过收 取费用，或者是依靠特殊背景来调整．使得我 们规划管理人员都在对自己进行自嘲。 房地产开发商遵循的是利润最大化准则． 投资商在获取土地后总是想方设法争取最大 的建筑容量 他们无孔不入地对控规的突破． 就是要获取最大的利润空间。这一行为 甚至 可以影响投资决策。于是《控规》指标的尽可 如此大的规划范围和控制性详细规划所处的 规划编制阶段的性质不相附。 《控规》试图通过一个一劳永逸的规范的 文本和图则来规范３２４平方公里范围市区中心 地区的每一个地块的开发建设 力求一个大 而全的规划 在条件不具备的情况下．构建一 个统一的、完整的、控制手段相同的指标体 系．这本身是难以做得到的。这是因为有相当 的一部分城市用地的开发建设条件会随着政 治，经济和社会的发展而变化。事易时移 一 定时间以后 经确定的一些控制内容已经不 适应发展的需要了。由于许多地方的发展具 有不可预见性．规划用地的安排仍带有一定 的盲目性 为日后的执行留下了隐患 加上规 整本是正常的 但它应建立在规划的科学性基 础上。之所以出现达不到控制的力度，作为指 导开发建设的《控规》有许多问题值得商榷。 ２．对产生应调整的“控规”现象的深层 次原因的分析 ｌ９９３年总体规划完成后，适逢北京建设 量急剧增加 而总体规划毕竟是粗线条的 无 法直接指导建设，许多用地都因项目本身的实 施被要求编制控制性详细规划。控规工作是 ６，２ｏ０３ 划自身缺少弹性和可操作性 以致调整逐渐 增多。 能的突破就成了他们在项目前期的重要工作。 无疑．这是导致（（控规》调整的表面直接原因 城市的发展本身就是动态的 作为详细 ５５ ＢＥＩＪＩＮＧ ＣＩＴＹ ＰＬＡＮＮＩＮＧ＆ＣＯＮＳＴＲＵＣＴＩＯＮ ＲＥＶＩＥＷ Ｉ匕育冠列遐覆维普资讯 http://www.cqvip.com 规划的一个阶段，控制性详细规划应更多地 针对具体建设 它的时效性相对较短。通常的 控制性详细规划是在功能相对完整和地域比 较独立的区域，范围较小，用地规模大致是几 十公顷到几平方公里。一般情况下 这样的地 区都是有开发建设的具体目标，甚至已有了 建设资金 规划上呈总体规划 下期修建性详 细规划和设计 可以根据开发建设的需要落 到实处。 《控规》的范围 仅”中心大团 的总面 积就达３２４平方公里 有上万个地块。如此大 的工作量 采取了一刀切的技术手段，该粗放 图３旧城现状高度汇总图 图４旧城原控规高度图 体建设项目的控制 其难度可想而知。 ３．总体规划层面上的分区规划必不可少 规划是对城市未来较长时间发展的控制 与预测。从另一方面讲 城市发展又有较多的 不可预见因素，是动态的，所以．规划也应是 动态的 应具有一定弹性。但一个合理的规划 不应在其执行初期就面临频繁的调整。笔者 并不是说《控规》就完全不能调整 哪些可以 调整和论证，哪些必须坚持 这应是在规划编 制过程中就确定的．是有一定的相对原则的． 或者说是可以预知的东西。 我国的城市规划工作从普遍意义上讲包 图５旧城文物保护和历史文化保护区规划图 的地方控制过死．该细管内容的又缺乏深入 图６旧城建筑高度控制规划图 括三个层次区域规划（包括城镇体系规划） 分的调查研究，很多地区的规划方案只能是 对已有的各类规划的汇总 甚至有的因基础 总体规划（包括分区规划） 详细规划（包括 控制性详细规划和修建性详细规划） 控制性 详细规划是属于详细规划的第一个层面。北 的工作。一些城市边缘集团在《控规》编制时 尚未开始建设用地．尚无从知道未来建设的 具体情况，却在统一编制的”控规 要求下 完成了规划图纸和控规图则。这一成果，相对 资料搜集不全．连已有的规划都没有参考就 提出与实际情况矛盾的规划，而一些相对原 有规划已作了调整甚至已经成为现状的内容 京是特大城市，市区规划范围是ｌ０４０平方公 里，其中城市建设用地６１０平方公里．仅中心 于有具体建设内容的控制性详细规划而言， 显然是太粗糙了。这样局部地区的《控规》因 规划时机不成熟，难以料准城市局部地段的 产业发展和城市建设方向．甚至连起码的公 共设施的安排在《控规》中就难以体现。 也没有完全在《控规》中反映。 在此基础上的规划汇总．使《控规》从整 体上看仍处在分区规划阶段，其深度实际上 是等同于分区规划加上一套指标体系。这样 难免造成工作的疏漏．致使在实际操作中需 要重新调整。以分区规划的深度，去完成对具 ６１２００３ Ｉ匕膏咒利建设 地区就有３２４平方公里。在这样大的范围内， 准确地完成全部控制性详细规划的内容 几 乎是不可能的。实际上，北京市区中心地区的 控规”深度只是介于分区规划和控制性详细 规划之间，主要是控制了土地使用性质和使 另外，由于时间紧张，难以作到对现状充 ５６ 用强度等必不可少的内容，无疑这一层次的 ＢＥＵ１ＮＧ ＣＩＴｙ ＰＬＡＮＮＩＮＧ＆ＣｏＮＳＴＲＵＣＴＩｏＮ ＲＥＶＩＥＷ 蕊 — ＿¨＿ 一＿＿ ＿维普资讯 http://www.cqvip.com －Ｉ■Ｉ■＿－●．■＿■ 蹦一 岫■ ¨翻旧詈 昂 １１１１１１ 图７ ＣＢＤ地区原控规 图８ ＣＢＤ中心商务区控制性详细规划 控制是十分必要的．但这只是一个相对宏观 层面上的控制。 二环以内的旧城区进行规划综合管理，由此 城市内不同地区不同情况下的控制性详细规 划应采取不同的深度、做法和要求．采用多种 可以确立符合旧城内容 符合历史风貌的控 制规划原则，我们还可以针对旧城以外的风 就北京而言．本来就应该有分区规划这样 个层次．而《控规 所做到的正是这一层次 貌地区．提出符合历史文化名城保护要求的 规划控制。 的工作内容。作为分区规划（有时也被称为控 制规划）．其任务是在总体规划的基础上 对 城市土地使用性质、人口分布、公共设施和基 础设施的配置、土地开发强度、环境要求等作 出具体安排．提出建筑适建规定。对各类用地 对于旧城以外其它重点地段．也是规划 ． ．一 －嚣张 童 刚－｜Ⅲ幢 一． 一．篦坤 １一 耱 —■■●－＝－一睢■哺 辨 不同的方式进行控制。控制性详细规划的全 覆盖也是在采取不同深度和要求的情况下进 行的。而《控规》在城市的中心地区３２４平方 公里的范围内．采取了统一的编制方法．该细 深化的内容。事实上，近年来已经编制了《中 关村科技园区总体规划》以及中关村西区、软 的没有细．控制力度达不到要求．不得不在 《控规》调整中深化研究：该粗的有控制得过 件园 生命科学园等园区的控制性详细规划； 依据招标的综合成果编制了中心商务区 （ＣＢＤ）的控制性详细规划．同样通过招标完 成奥林匹克公园的规划。此外．结合当前建设 和各地区的发展要求．也编制完成了部分地 区的”控规”或成片的控规调整．如德外科技 死，可实施性差．不得不对《控规》进行调整。 而实际上这一调整过程．有一部分本身是就 具体的建设项目编制具体的控制性详细规划。 的控制原则，应是在分区规划中确定。控制性 详细规划应是在分区规划基础上工作的延续 是一种技术成果，属分区规划的下一层次。 如果真的能把原《控规》中提出的一些基 本框架当成一个分区规划的内容，而暂时不 去考虑其具体的控制指标．那么《控规》是可 以起到一个很好的作用，它可以指导具体建 设的规划深化．而不是不切实际地进行全盘 所以，《控规》所起的作用本应是分区规 划层面上的，把这一层面上的技术文件理解 为可以直接指导规划管理的技术条件，从某 种意义上讲，我们犯了一个技术错误。这也就 不难解释，为什么我们总觉得《控规》的深度 不够，以致难以控制。 园控规，丰台桥南地区控规调整等等。这些规 划基本上是属于局部地区的控制性详细规划． 无论是 控规 ．还是《控规》的调整 都对 原《控规》提出了较大的改动．更重要的是， 这些规划都比原《控规》的工作深度要细致。 如果把这些规划工作看成是《控规》调整．那 的僵硬的控制。相信如果这样的关系理顺了， 《控规》仍然可以发挥其作为规划大原则和依 据的良好作用．也可以使规划既有原则．又有 弹性，我们的规划编制和管理工作也可以逐 步走向成熟。田 ４．从分区规划到控制性详细规划 有了分区规划的基础，也就有了控制性 详细规划编制的更详细的依据。到目前为止， 北京市相继编制了 北京历史文化名城保护 规划》、《皇城保护规划》，《２５片历史文化街区 么的确给人的感觉是大面积的调整．如果看 成是分区规划或控制规划的深化．调整我们 的思路，那么这些是合乎规划程序的。 对不同规模不同特点的城市，以及同一 保护规划》 依据这些保护规划，我们可以对 责任编辑：麻其勇 ５７ ＢＥｌＪｌＮＧ ＣＩＴＹ ＰＬＡＮＮｌＮＧ＆ＣＯＮＳＴＲＵＣＴＩＯＮ ＲＥＶｌＥＷ Ｉｂ高规列建设 ６／２０ｏ３ 囊薹 ：■０