维普资讯 http://www.cqvip.com 水利发展研究第２卷２００２年第１Ｉ期 论新水法晌理论创新和制度创新 张 菊 清 （广西壮族自治区柳州市水利局，广西柳州 ５４５００１） 【关键词】 水法；理论创新；制度创新 中图分类号：Ｄ９２２．６６ 文献标识码：Ｂ 文章编号：１６７１－１４０８（２００２）１１－００１３－０３ 新《水法》已于２００２年８月２９日第九届全国人大 第二十九次会议通过了，从而揭开了我国治水事业新的 一所有制的水权规定，同时，为了调动广大农村兴修水利 的积极性，新《水法》第三条规定：“农村集体经济组织的 水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水， 归各该农村集体经济组织使用”，明确规定了使用权． 水权理论，即水资源的所有权归属，包涵了水资源 的占有、使用、收益、处分四权能．水权理论的确立，是 水资源管理的核心，水资源的优化配置、初始水权的确 立、取水许可制度的确立、水权分配的优先原则、水价 页，她与时俱进，总结了原《水法》颁布实施１５年来 的经验，根据党在新时期面临的“水多、水少、水脏、水 浑”四大突出问题所进行的艰苦的理论、机制、科技创 新的成果，将党的治水方针上升为国家的法律，与原 《水法》相比，有许多创新． １在立法宗旨上，强调以水资源的可持续利用 和水权能否流转（转让）水资源的有偿使用、水事纠纷 支持国民经济和社会的可持续发展 的调处，都离不开水权理论． 新《水法》开宗明义第一条，明确规定：“为了合理 开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源 ３在管理体制上，强调统一管理 水资源的管理体制、机构设置问题，国际社会大多 是统一管理，也有“多龙”管理的，例如日本，但人家都管 得不错．这个问题，其实是一个国家机构设置问题，它 的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”而制 定《水法》．原《水法》立法宗旨是“为了充分发挥水资 源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需 要”．从“发挥综合效益”到“实现水资源的可持续利 与一个国家的国体和政体有关，属于上层建筑范畴，不 是永恒不变的．就目前水资源紧缺、水污染严重的现状 用”，从“适应经济发展”到“适应经济和社会发展”，这 个认识过程升华是来自不易的实践经验的高度总结， 体现了法律作为上层建筑领域，对先进生产力发展的 促进作用． 来看，水资源管理体制，以统一管理为宜．原《水法》“统 一管理与分级分部门管理”的体制，造成了“多龙管水” 状况，管水源的不管供水，管供水的不管节水，管节水 的不管治污，从而加剧了水资源的危机．水资源的统一 立法宗旨是整个新《水法》的灵魂、主线，是统率整 个法律条文的，新《水法》所确定的基本原则、水资源管 管理，指的是权属管理，战略规划管理，各级政府机关 职能部门，按上级政府职责，协助水行政主管部门管理． 由于水资源以流域为单元的特性，新《水法》首次 规定了流域管理机构的法律地位和职权，这是符合水 管理自然规律的． 理体制、水权、水价、水市场、各项法律制度的设立、法 律责任等，都是服从服务于这个根本的立法宗旨的． 这个立法宗旨的确定，也是对新时期党中央治水方针， 水利部党组提出的实现从传统水利向现代水利、从工 程水利向资源水利转变理论的认可． 水资源的统一管理法律地位的确定，也使水务一体 化体制改革有了法律依据，这也是中共中央关于改革水 收稿日期：２００２－ｌｏ．１ｌ ２在水权理论上，明确规定水资源属国家所有 新《水法》第三条明确规定：“水资源属于国家所有． 水资源的所有权由国务院代表国家行使”．取消了集体 Ｗａｔｅｒ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｖｏ１．２ Ｎｏ．１１ 作者简介：张菊清（１９５ｌ一），男，高级政工师 １３ 维普资讯 http://www.cqvip.com 张菊清∥论新水法的理论创新和制度创新 管理体制政策的定型化、法律化． 水资源统一管理法律地位的确定，就意味着在以 水资源可持续利用支持经济社会可持续发展目标前提 下，水行政主管部门对辖区内防洪抗旱、供水、节水、排 水、污水处理与回用，以及农田水利、水保、农村水电等 所有涉水事务一体化管理．这是水资源自然属性的客 观要求，我们必须坚定不移地贯彻实施． 报有关政府批准后执行等，这些规定，就是近几年国家 为解决黄河断流、塔里木河送水、南水北调，以及处理 历史遗留水事纠纷经验的升华；二是新《水法》在有偿 使用水资源方面，明确规定“直接从江河、湖泊和地下 取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制 度和水资源有偿使用制度的规定，……领取取水许可 证后，并缴纳水资源费”（第四十八条），这里用词是“应 当”，而不是“可以”，从而改变了原《水法》中只限于“城 市”、“地下水”才征收水资源费的规定． ４在水资源规划上，强调战略规划 新《水法》在总则之后，用一个章节专门规定水资 源规划，可见规划之重要性．规划，就是指水资源开 发、利用、节约、保护方面的预测、规定和计划，是水资 源管理之基础性工作，过去我们对此工作研究少。重视 在节约用水方面，原《水法》只在总则中的第七条 原则地规定了一下，缺少可操作性，新《水法》加大了节 约用水的规定，不仅在第一条立法目的、宗旨中规定， 而且在总则中多处规定．作为一条基本原则，并在所 不够，应付上报了事，“规划，规划，请人划划、墙上挂 挂”，规划的科学性、可用性差，权威性就更谈不上，导 致水资源开发利用、节约保护工作成为无源之水． 有章节中均有规定，成为新《水法》的又一条主线．要 求“建立节水型社会”，将节水上升为任何单位和个人 的法律义务（第八条），强制实行用水计量制度，实行计 新《水法》不仅强调规划，而且强调要搞水资源的 “战略规划”．所谓“战略规划”，不是“就水而论水之规 划”，而应把“水”问题放在一个国家的经济、社会发展 的全局上考虑问题．江总书记２００２年３月１０日在全国 人口、资源、环境座谈会上强调指出：“水是基础性的自 量收费和超定额累进加价制度（第四十九条），在“法律 责任”的第六十八条规定：“生产、销售或者在生产经营 中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、设备 和产品的……处二万元以上十万元以下的罚款．情节 严重的吊销其取水许可证”． 然资源和战略性的经济资源，是经济和社会可持续发 展极为重要的保证”，就是要求我们，要从“全局的，基 础的，战略的”全新视角，去看待水资源问题，去规划水 ６在水资源保护上，强调注重水资源的生态环 境保护功能 原《水法》颁布实施时，我国水污染和水环境恶化 程度不如现在明显，当时注重了这个问题，但重视程度 不够．环境的保护，虽然许多单行法律规定了，但作为 资源．水利部汪部长提出的水资源工作要确保“饮水、 粮食、防洪、经济发展、生态环境”五个方面的安全，就 是要从战略上规划水资源的五个方面问题，提出要变 “以需定供”为“以供定需”、“以水定产”新的规划理念． 新《水法》规定，规划分为流域规划和区域规划，其 中又分为综合规划和专业规划，区域规划服从流域规 划，专业规划服从综合规划，并且规定了编制、审批修 改的程序，并注意与土地规划、经济社会发展规划、城 市总体规划、环保规划、防洪规划相协调． 规范涉水的基本法律之《水法》，应该特别重视．新《水 法》强调要“维护水体的自然净化能力”（第三十条），造 成水环境问题，应当承担治理责任，造成损失的应当依 法赔偿．近年来，在实践中创立的好制度，如水功能区 的划分、水利部门核定水域纳污能力，并向环保部门提 出限制排污总量，水质监测，排污ＶＩ设置审批等，均已 上升为一项法律制度，必须遵守． ５在水资源配置和节约用水方面，强调优化配 置和节约使用水资源 ７在对涉水的许可审批制度上，有增无减 新《水法》第五章，以“水资源配置和节约使用”为 题，替代原《水法》第四章“用水管理”，其核心是优化配 置水资源，加强水资源管理，建设节水型社会． 水行政许可（审批），指水行政机关根据相对人的申 请，允许相对人从事某种水事活动或使其获得从事某种 行为能力和资格的行为．由于水资源的紧缺性，在当前国 在水资源优化配置方面，一是新《水法》强调在制 定“水中长期供求规划”时，应遵循“供需协调、综合平 家减少行政审批的大气候下，新《水法》仍保留了原《水 法》设置的取水许可、采砂许可、围湖造田许可三项，同时 衡、保护生态、厉行节约、合理开发”的原则制定（第四 十四条），调蓄径流和分配水量，应当依据流域规划和 将原《水法》没有设定的“排污口设置审批”、“河道建设项 目审批”进行了规定，虽然这些许可项目在其他行政或法 律中有过规定，但在新法律中再次强调，意义显然不同． 水利发展研究第２卷２００２年第ｌｌ期 水中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案， １４ 维普资讯 http://www.cqvip.com 张菊清∥论新水法的理论创新和制度创新 ８对水政监察队伍，明确了法律地位和职责 新《水法》第六章“水事纠纷处理与执法监督检查” 明确规定了水行政主管部门和流域管理部门依法监督 检查的职责，赋予其监督检查权和依法行使职权的义 务，有利于《水法》贯彻落实． 土保持法》、《水污染防治法》．《水法》是涉水方面的基 本法、一般法、新法，其他法律为特殊法、旧法．新《水 法》的产生，构筑了涉水法律的完善体系和制度．具有 中国特色，既不失涉水母法的特点，又不与其他涉水法 律重复冲突，同时又有创新，互相补充，浑然一体、相得 益彰． ９在法律责任方面，规定了严格的法律责任 评价一部法律的优劣，离不开符合客观实际、切实 可行的“罚则”．原《水法》在这方面的缺陷，在新《水 法》中得到了纠正．新《水法》规定了严厉的刑事、民 事、行政法律责任，而且有可操作性． 在刑事责任方面，水行政执法人员的职务犯罪，如 违法审批许可发证、收费、贪污挪用有关防汛物资等； 在处理与《防洪法》的关系上，新《水法》体现了《防 洪法》优先原则，补充了《防洪法》．第十七条关于防洪 规划、水土保持规划的编制、批准，第十九条建设水工 程涉及防洪的依照《防洪法》、《水土保持法》的有关规 定执行．在法律责任方面，新《水法》第六十五条、六十 六条、七十二条，都是对与《防洪法》有关，但《防洪法》 又没有规定的违法行为制裁的补充． 对侵占毁坏水利设施，在水工程保护范围内从事危害 水工程安全的活动；盗、抢防汛物资和水利、水文测量 设施，规定了相应的刑事责任． 在行政责任方面，加大了对各种违法行为的罚款 额度（一万元以上十万元以下）．对拒缴水资源费的可 处应缴一倍以上五倍以下的罚款，设定处罚行为的种 １ １新《水法》以“三个代表”思想为指针，高 度重视农业用水问题 新《水法》从２００１年底全国人大常委会第２５次会 议进行第一次审议开始，历经第二十七、二十八次会议 的二审、三审、到第二十九次会议的第四次审议才通 过，其中一个主要问题就是农业用水问题，我们不能在 水利“进了城”、水利进了市场后，就把农民丢在城外， 丢在市场之外． 类，也大大多于原《水法》．尤其值得一提的是，法律首 次赋予水行政主管部门和流域管理机构以强制清障、 强制拆除河道管理范围内违章建筑的权利（第六十五 条），以及强行拆除违法设置的排污口（第六十七条）的 农业用水，历来是我国用水大户，是任何统治者治 国安邦必须考虑的大事．哪一座水库不是农民建，哪一 条渠道不是农民用，哪一次污染事故，不是农民受害， 新《水法》在第三条“水权”规定、第七条水资源费征收 和取水许可制度设定、第二十五条水资源开发利用规 权利，在这以前，只授予防汛部门有此权．新《水法》第 六十九条还首次赋予水行政主管部门以吊销取水许可 证权利等等． 在民事责任方面，新《水法》第七十六条作了明确 规定． 定以及在水事纠纷处理的规定中，都充分考虑了我国 现阶段农业用水实际．同时，新《水法》最终没有采纳 “取水权有偿转让”意见，也必将有利于保护农民及弱 势群体用水． １ ０注意与相关涉水、涉资源法律规定的衔接 与吻合，在立法上不互相矛盾 目前，在涉水方面的相关法律，已有《防洪法》、《水 （责任编辑尹美娥） 欢迎订阅２００３年《地下水》 《地下水》是中国学术期刊入编期刊，中国２１世纪议程管理中・，１２环境无害化技术转移中心、信息源数据库入编期刊．《地下水》 杂志是在面向从事地下水开发利用工作的广大工作人员的综合性技术刊物，也是目前国内地下水专业惟一比较集中的技术与信息 交流园地．是我国地下水行业代表刊物之一，不仅发行国内外，而且与美国、荷兰等国建立了交换关系、 刊登主要内容：地下水资源开发与保护，地下水资源评价，动态观测及预报；钻井技术与成井工艺，钻井、提水机具革新设计与 试验，旧井修复；井灌竖排工程规划设计；科学用水与节水管理，物探找水新方法；地下水污染与防治；与地下水有关的环境地质问 题；城镇供水；行业动态与专业信息；专题讲座等、 本刊创刊于１９７９年，国内外公开发行（季刊）．大１６开，每期定价５．５０元；全年订价２２．００元（含邮费）．刊号ＣＮ６１—１０９６／ＴＶ， ＩＳＳＮ１（）０４—１１８４，编辑部自办发行．欢迎广大读者订阅、投稿、提出宝贵意见和建议．本部常年办理征订业务、欢迎刊登广告、 地址：西安市莲湖路１３１号《地下水》编辑部 邮编：７１０００３ 电 话：（０２９）８５３４７３８ （０２９）７３１３４４７转２０２６ 电子信箱：Ｄｘｓｌ３ １＠ｐｕｂ．ｘａｏｎｌｉｎｅ．ｅｏｍ 水利发展研究第２卷２００２年第ｌｌ期 １５