摘要】中小企业作为一个国家的重要经济基础，在国民经济中发挥着重要的作用。改革开放以来，我国虽然制定了一系列财税优惠政策，为中小企业的发展发挥了积极的作用，但总的来说，我国现行支持中小企业发展的财税政策只是处于探索阶段，相关的措施和手段较为单一，影响力度也有限。本文在分析我国现成中小企业财政支持政策存在的问题的基础上，着重确立了财税扶持中小企业发展的原则与政策方向，对完善促进中小企业发展的财税政策体系提出了具体的对策性政策性建议。
【关键词】中小企业；发展；财税政策
二十世纪中叶以来，中小企业在国民经济发展中的重要性已在世界范围内达成了共识，国际社会都把促进中小企业的发展作为一项重要的经济政策来做。许多国家尤其是一些发达国家都设立了高层的专职部门，除了为中小企业提供“一站式”服务外，还专门出台了一系列辅助中小企业的政策法规，如提供产业指导、预算资助、担保协助等，逐渐形成了一套完整地促进中小企业发展的政策体系，尽量支持中小企业的发展。2008年以来，全球经济低迷使得我国很多中小企业遭遇出口增速缓慢，国内劳动力、原材料成本上升以及人民币汇率升值等发展困境。中小企业单靠自身的力量难以化解全球金融危机带来的影响，国家有必要从宏观调控政策上给予指引，尤其是在财政政策制度上扶持中小企业，帮助其积极应对困难，保持健康发展。
一、我国中小企业财政支持政策述评
财政支持政策是国家利用财政资金，通过财政补贴、政府采购、贷款援助和财政投融资、税收优惠等政策工具，对促进中小企业发展的各方面和各环节进行无偿资助、贷款贴息和资本金注入等直接促使中小企业(或促使帮助中小企业的机构)发展的政策。我国政府对中小企业的财政支持政策支持经历了一个由模糊到清晰、由不科学到比较科学的过程，具体来说，可以分为如下二个阶段：第一阶段发生在改革开放之前，可以视为政策摸索阶段。这一阶段，政府主要采取了包括加大政府采购、收缩国营商业企业、适当减轻税收和放宽私营企业经营范围限制等一系列政策性措施来促进中小企业的发展。第二阶段发生在改革开放之后，随着我国经济体制改革的进行，中小企业在确保国民经济增长、优化经济结构、促进市场竞争、缓解就业压力、促进市场繁荣等方面发挥着重要作用。这个时期，国家逐渐认识到中小企业的发展在我国经济发展中具有重要地位，因此国家开始制定一系列财政支持政策来扶持中小企业的发展：1986年国家出台了依靠科技进步支持乡镇企业发展的政策 ——星火计划、 1993年国务院发布《关于加快中西部地区乡镇企业发展的决定》、1998年中国人民银行下发了《关于进一步改善对中小企业金融服务的意见》、1999年国家经济贸易委员会发布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》、2000年国家经济贸易委员会颁布的《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》、2002年颁布了《中华人民共和国中小企业促进法》、2004年财政部制定颁布的《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》、2004年国家发改委颁布了《中小企业发展专项资金管理暂行办法》、2005年国务院下发了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、2009年财政部、商务部发布《关于2009年度中小商贸企业发展专项资金使用管理有关问题的通知》、2009年工信部发布《关于做好2009年中小企业服务体系专项补助资金使用和管理工作的通知》、2009年国务院发布《关于进一
步促进中小企业发展的若干意见》等。
二、我国现成中小企业财政支持政策存在的问题
由于我国运用财税政策对中小企业进行扶持还处于探索阶段，相关的措施和手段较为单一，影响力度也有限。可以说，我国中小企业财政支持政策本身和在具体执行过程中都存在许多缺陷，在很大程度上影响了我国对中小企业的扶持力度。
（一）市场准入的限制。改革多年以来，政府与市场的关系还没有完全理顺，财政“缺位”、“错位”与“越位”现象严重，在竞争性程度较高的领域仍然配置了大量的国有资产，造成中小企业投资领域狭窄。据有关调查显示，80多种社会行业中允许国有资本进入的为72种，允许外资进入的为62种，而允许民间资本进入的只有42种。
（二）资金规模小且分散，缺乏统一的政策协调。目前，我国中央财政支持中小企业发展的资金政策主要包括：科技型中小企业技术创新基金、中小企业发展专项基金、中小企业国际市场开拓资金、中小企业服务体系专项补助资金和农业成果转化资金。这些资金总规模，每年不足20亿元，加上其他共享的政策资金，不足百亿元，因而难以适应中小企业发展的实际需要。加之政府对各种中小企业资金进行多头管理，难以将财政性资金集中起来，进行组合安排、配套使用，导致财政性资金支持中小企业的整体效果不明显，很难形成政策合力，降低了财政政策对中小企业支持的影响力度。
（三）财政资金的引导作用不突出。在很长一段时间，政府在资金、税收、人才、技术、信息等方面一直给予国有大中型企业特殊的扶持，造成了中小企业市场竞争环境的不确定和竞争条件的不平等。在政府产业导向方面，中小企业的界定虽然已有明确的标准，但并没有将这一标准与可以享受的财政资助优惠直接联系起来，由于标准不明确，在实际操作过程中就容易受人为因素的影响，既降低了财政资助资金的分配效率，也容易滋生腐败。同时财政鼓励向中小企业投融资的政策流于形式，设立的各类基金在具体实施过程中缺乏可操作性，现在实际使用的也仅有为中小企业提供信用担保、再担保的机构免征营业税一项税收优惠政策。
（四）中小企业社会负担相对较重。中小企业往往成为各级地方政府部门摊派各种费用的对象，尤其是许多乡镇企业和经济落后地区的中小企业，仍然是“乱收费、乱摊派”的主要受害者，政府治理“乱收费、乱摊派”和为企业减负的努力也主要集中在国有大中型企业上，很难真正落实到中小企业本身。
（五）对中小企业社会服务体系建立的财政投入十分有限，从而约束了这些公共服务机构的建立和完善。一方面，我国的许多中介机构往往是政府的附属部门，较少对企业直接开放，即使开放也大多对大企业服务，很少顾及中小企业；另一方面，一些商业性较强的中介机构收费也很高，使大多数中小企业不敢光顾。 （六）对中小企业的政府采购政策也常常因中小企业本身的规模约束或产品质量约束，产品往往无法纳入政府采购目录计划，在实际操作中变得难于执行或者干脆被忽略。
三、完善我国中小企业财政支持政策的指导原则
（一）创造公平的市场竞争环境。在市场竞争中，大企业经常处于优势地位，而且，大企业的进一步发展还具有垄断的趋势，这不利于公平的市场竞争。用财政、税收、政府采购等诸多手段来扶持中小企业发展，实质上是作为大企业垄断的对抗力量来扶持的，应该按照效率的原则和产业政策的要求来对中小企业予以
政策扶持，而不应该按照身份来予以扶持。因此，在对中小企业进行财税扶持的同时，必须考虑到“公平竞争”这一市场经济最基本的要求。
（二）与国家的产业政策、区域发展政策相一致。财税扶持的目的是要促进产业结构升级换代，形成合理有序的产业组织结构。中小企业产业扶持政策取向主要有：鼓励创新，支持创业，大力推进以高新技术成果为支撑的技术密集型中小企业的发展；加快发展以吸纳就业为主的劳动密集型中小企业；鼓励发展以外贸出口为主的外向型中小企业；扶持以资源综合利用和环境保护为主的可持续发展型中小企业，根据社会化大生产的要求，分工协作，促进联合，发展以共同扩张和集约化为主的协作联合型中小企业；发展以发挥自身优势为主的社区服务特色型中小企业，等等。
（三）注重财税政策导向性。实践证明，无论是经济发达的欧美国家，还是后起的亚洲国家，政府对经济的干预和对中小企业行为的引导，都必须遵守市场经济规律。这是中小企业财政政策取得良好效应的基本保证。在完善的市场经济之中，中小企业是独立的经营主体，拥有充分的决策自主权，政府为满足经济发展全局需要而制定与实施的中小企业财税政策，只是提供一种激励机制。对中小企业的创业与运营起到引导或诱导作用，而不具有强制力。中小企业财税政策能够使企业行为与政府意图基本一致，关键在于可以为中小企业指明正确方向，引导中小企业趋利避害，使中小企业自觉调整自己的经营方向与行为，从而实现政府的政策目标。
（四）从实际出发，并适时进行调整。由于各种政策均体现着政府在不同时期的政策目标，一旦达到了政策目标或经济形势发生变化，就应该取消原有的一些政策措施，或出台一些新的政策措施取而代之，否则可能出现政策效应递减或副作用。因此财税政策不能一成不变，其形成与运用应该是动态的，要适应经济发展的需要适时加以凋整。
四、完善我国中小企业财政支持政策的对策
（一）创新支持中小企业发展的政府投融资制度
财政投融资制度对支持中小企业发展具有十分重要的作用，因此我们首先要完善财政向中小企业投融资的法律、法规，要通过各种方式拓宽资金来源。如可借助政府信誉或财政担保方式鼓励企业投资项目大胆借用外资；可考虑创立社会共同基金，吸收社会小额投资者资金，也可以适当方式吸收个人大额信托存款；发行地方财政建设债券；增大政策性银行筹资量等多种方式筹集资金。同时要根据中小企业的特点，拓展多样化财政投融资方式。如对高科技企业，西部地区中小企业(包括对西部中小企业发展的基础设施、生态环境、人力资源建设直接投资等)，可采取直接投资方式；对市场机制能够发挥作用、但存在市场扭曲的领域，政府投资可采取以资本金或投资补助的形式注入企业的投资项目上；对国家确定给予扶持的中小企业投资项目可给予贴息补助；集中部分财政预算资金对于一些相对成熟的中小企业项目实行无息或低息贷款，作为企业进行技术成果转让和应用活动开始阶段的启动资金。
（二）运用财政资金构建中小企业服务体系
运用财政补贴是各国财政政策中支持中小企业发展的一个很重要的方式，但是在我国由于资金有限、资金分配以及监管体制的不完善，直接的“输血式”补贴效果较差，而且受益中小企业的范围也小，资金支出效率非常低，而通过财政资金建立中小企业服务体系，改直接补贴为间接资助，提高企业的自身素质和外部发展的软环境，既可以克服现阶段补助资金管理分配方面的不足，又可以使绝大
多数企业从中受惠，同时避免直接补助所导致的对市场价格体系的过分干扰、企业的“寻租”现象以及助长企业产生依赖思想等消极因素。
具体而言，可以通过建立中小企业服务中心或者行业协会的方式，为中小企业开展免费和低收费的公益性服务。服务中心可以根据各地政府的财力情况而定，既可以由政府出资建立，委托机构进行经营，也可以部分出资，吸收中小企业以会员的方式缴纳费用，其中的损失可以从中小企业发展基金中得到补偿和资助。从我国目前的情况看，县市一级应该设立中小企业服务中心。中心的主要功能是：组织举办旨在提高员工业务素质、专业技能的各类培训；牵头联系科研院所、大专院校积极开展面向中小企业的技术研发；鼓励社会各类中介组织和其他社会组织如科研机构、大专院校、律师事务所、会计师事务所等为中小企业提供创业辅导、企业诊断、信息咨询、市场营销、投资融资、贷款担保、产权交易、技术支持、人员培训、对外合作、展览销售和法律咨询等服务，帮助中小企业获取市场、原材料、商品供求信息，为中小企业提供法律援助。 （三）解决中小企业融资瓶颈
要解决中小企业融资难的问题，除了中小企业、金融机构要进行机制变革外，政府财政上的支持也是很重要的。在政府财政政策上，一是要建立和健全中小企业信用担保体系。在这个问题上，政府可以从以下几个方面努力：出资建立政策性担保机构，专门承担一些风险较高的项目的担保；国家财政、民间资金和中小企业三方共同出资成立互助担保基金，为中小企业提供贷款担保；政府出面为担保基金提供再担保，分散担保机构的风险；为中小企业信用制度建设和担保机构信息化建设提供资金援助。二是开展贴息贷款项目，对符合国家产业政策规划的项目、环保型项目、出口创汇型项目、社区服务型项目的商业贷款，给予贴息支持。三是设立中小企业发展基金，积极推动科技型中小企业、发展前景较好的中小企业发展。
（四）鼓励中小企业参与政府采购
中小企业由于资金不够雄厚，以及在广告、信息、经验等方面的原因，在投标竞争中无法与大企业抗衡，既难取得国内市场的份额，在开拓国际市场方面也有较大的难度。对此，我们应当立足于国情，合理借鉴国外做法，对中小企业提供支持和政策倾斜，通过建立具有中国特色的政府采购制度促进中小企业的发展，提高其市场竞争力。其具体的措施有：
一是在立法上给予鼓励、支持，制定相关的有利于中小企业进入政府采购市场的法规，确保政府采购的公平、公开、公正，为中小企业开辟采购市场创造条件。二是政府在制定供应商标准时，要对大小企业区别对待，对中小企业供应商放宽条件，如给予报价上的优惠，实行宽进严管的方法等。三是参照国外通行做法，根据各个地方实际情况，以地方性政策法规的形式确保政府采购合同必须有一定的比例划给中小企业。四是积极推动政府采购的网络化、电子化，及时发布采购信息，从技术手段上确保政府采购的公开、透明，以便于中小企业及时获取相关信息，同时政府还要积极创造条件组织、鼓励企业参与其他地区乃至国外的采购计划。五是政府采购要防止地方保护主义，消除区域贸易壁垒，鼓励所有符合条件的企业参与采购市场的竞争，以提高本地区中小企业的竞争力，推动地区经济的发展。
（五）加快中小企业的社保建设
近年来，虽然我国企业的社会保障建设工作取得了迅速的发展，但在现实中全国绝大多数中小企业尤其是个体、私营企业尚未进入社会保障网络。其主要原
因是相当部分中小企业承担不起高额的社保费用，由于没有社会保障，中小企业吸引不到高素质的管理人才和技术人才，影响了自身技术水平的发展和产业层次的提升，导致了中小企业用工制度的混乱和生产经营的短期行为，更影响了中小企业在社会以及公众心目中的形象。因此，尽快加强中小企业的社保制度建设是促进中小企业可持续发展的重要工作之一，在加强社保立法，建立健全社保制度的同时，应切实考虑到中小企业的实际困难，积极运用财政手段，通过一定的补贴来促使中小企业积极加入社保体系，在具体实施步骤上可先从从事国家支持行业的中小企业和高新技术中小企业开始，然后再逐步推广，在方法上可以把享受补贴待遇与促进企业财务规范化结合起来，确保中小企业能够实现真正意义上的良性可持续发展。
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