《无证无照经营查处办法》解读与释义

【背景解读】

《无照经营查处取缔办法》是国务院2003年1月制定的，主要是为了解决当时未依法取得许可的“五小”（小火电厂、小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂、小钢铁厂）等无证无照经营活动比较突出的问题。《无照经营查处取缔办法》的颁布施行，为工商部门查处无证无照经营提供了法律依据，对整顿市场秩序、促进经济健康发展发挥了积极作用。但是，随着商事制度改革的不断深化，实施中出现了一些与实际情况不适应的问题，主要是对无证无照经营查处的范围过宽，难以满足鼓励创业创新的需求，对工商部门与许可部门的监管职责划分也不够清晰，相关条款与行政强制法规定不一致等。2015年10月13日，国务院发布《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号文），要求进一步转变市场监管观念，明确监管职责，创新监管方式，构建权责明确、透明高效的事中事后监管体制，适应深化商事制度改革的需要。有必要通过调整相关规定，落实国发〔2015〕62号文精神，充分巩固改革成果，优化现行市场监管体制，解决工商部门和许可审批部门职责交叉重叠的问题，统一违法行为的法律责任，切实提高事中事后监管的效率。

2014年12月19日，工商总局办公厅下发关于征求对《无证无照经营查处办法（修订草案）》意见的通知。

2015年6月，工商总局起草了《无证无照经营查处办法（修订送审稿）》（以下简称送审稿）上报国务院。

2016年2月1日，国务院法制办发布的《无证无照经营查处办法（征求意见稿）》。

2017年8月6日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《无证无照经营查处办法》，自2017年10月1日起施行。

无证无照经营查处办法 【旧文对照】 无照经营查处取缔办法 【解读释义】

由于商事制度改革已将大部分前置许可改为后置，无证必无照的情形已经发生了改变，具备了无证和无照分别处理的制度条件，为适应这一变化，将《无照经营查处取缔办法》的名称修改为《无证无照经营查处办法》。同时，由于《行政强制法》没有将“取缔”作为行政强制措施，相关法律行政法规也没有关于“取缔”的明确定义，删去了名称中的“取缔”。

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第一条 为了维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益，制定本办法。

【旧文对照】

与《无照经营查处取缔办法》第一条完全一致。 【解读释义】 目的条款，无需赘言。

第二条 任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营。

【旧文对照】

第二条 任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。 【解读释义】 一般性禁止条款。

在实行“先照后证”制度后，营业执照不再是从事经营活动的唯一合法凭证，对于后置许可项目，经营者在领取营业执照后，还须取得相应的后置行政许可，才能开展经营活动。故此条将无证、无照并列。

与《无照经营查处取缔办法》相比，此条还增加了“国务院决定”为持证持照经营的依据。因为，根据《行政许可法》第十四条的规定，“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。”也就是说，办法中“依法取得许可”、“依法取得营业执照”所指的“法”应限于法律、法规、国务院决定。

但是，可以设定行政许可的并不仅限于法律、法规、国务院决定。《行政许可法》第十五条规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”未取得依据省级政府规章设定的许可的行为需要根据设定许可的规章来查处。

第三条 下列经营活动，不属于无证无照经营：

（一）在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动；

（二）依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动。

【旧文对照】

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第二十一条 农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产的农副产品，不属于本办法规定的无照经营行为。

【解读释义】 一般性豁免条款。

本条第（一）项规定放宽了不属于无证无照经营活动的范围，明确地界定了某些不受查处的无证无照经营行为，这些特殊的经营行为不再要求经营者办理工商登记，虽然没有营业执照，但属于合法经营，不受查处。与旧规定相比，“销售农副产品”取消了“农民”、“自产”这两个限定条件，同时增加了“日常生活用品”、“便民劳务活动”两个经营项目。

市场经济活动中，农副产品和日常生活用品的销售其实是十分普遍的经营行为，以个人技能提供劳务服务也可以是很普遍的经营行为。但是，并非所有销售农副产品和日常生活用品的经营行为以及个人劳务服务行为都无需登记注册，无需登记注册必须具备一个共同的特别条件或法律要件，这就是“在县级以上地方人民政府指定的场所和时间”从事上述经营活动，只有这种在指定场地和指定时间内从事的销售行为和服务行为才是无需办理营业执照的经营行为。这类经营行为最为典型的就是通常所称的在“早市”和“晚市”的经营行为。这一规定充分地反映了适当放宽市场管制、合理利用城乡公共空间、满足城乡居民日常生活便利和小额经营活动需求的改革方向和立法目的，有利于鼓励社会投资创业，激发市场活力，并为地方人民政府根据本地实际，灵活创新管理预留制度空间。

“农副产品”、“日常生活用品”、“便民劳务活动”的具体范围办法并未明确，但多数情况不会有争议，如有争议执法中需根据普通大众的理解来界定，并适当从宽把握为宜。工商总局起草的修订草案曾规定为“除食品、药品外的日常生活用品”，将食品、药品排除在日常生活用品之外，国务院公布的正式稿去掉了食品药品除外的规定，具体如何把握还需在实践中等待工商总局的解释。

本条第（二）项规定的是依法可以“无证”或“无照”的情形。需要注意的是依法“从事无须取得许可”的行为如果没有依法取得营业执照，仍然属于“无照”经营行为。

依法无需“办理注册登记的经营活动”主要是指律所、非营利性医院和非营利性学校等，这些机构取得许可后无需办理营业执照。但营利性的医院和营利性的民办学校、培训机构等需要办理营业执照。

这里的豁免已经依然是“法律、行政法规、国务院决定的规定”，如前所述，与《行政许可法》第十五条规定有所出入。

第四条 县级以上地方人民政府负责组织、协调本行政区域的无证无照经营查处工作，建立有关部门分工负责、协调配合的无证无照经营查处工作机制。

【旧文对照】

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新增条款 【解读释义】

旧的《无照经营查处取缔办法》没有地方政府职能的规定，但是查处无证无照经营工作涉及多个社会管理领域、众多行管管理部门，需要政府统一领导，牵头抓总、协调指导、齐抓共管，实践中各地政府也都建立了联席会议等制度进行协调。尤其是根据《中央社会治安综合治理委员会办公室国家工商行政管理总局关于做好将查处取缔无证无照经营纳入社会治安综合治理目标考评工作的意见》（综治办〔2010〕44号）要求，各地都建立了查处取缔无照经营工作联席会议制度。联席会议由党委政府领导，综治办、工商局以及公安、财政、文化、卫生、国土、建设、人力资源与社会保障、农业、环保、质检、食品药品监管等有关市场审批、登记、建设、管理部门参加，办公室设在工商局。《无证无照经营查处办法》将实践中的做法进行上升到法规的正式规定。

第五条 经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。

第六条 经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门（以下称工商行政管理部门）予以查处。

第七条 经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的，依照本办法第五条的规定予以查处。

【旧文对照】

第四条 下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处： （一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；

（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；

（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；

（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；

（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。

前款第（一）项、第（五）项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

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【解读释义】

这三条是关于无证无照查处部门的规定。

按照“取缔办法”的规定，无照经营和无证经营统称无照经营，都由工商行政管理部门负责查处，同时许可审批部门亦可查处无证经营行为。商事制度改革后，实行以“先照后证”为主的制度，“取缔办法”中无照无证查处区分不明确的监管体制，已经不能适应商事制度改革和营造宽松创业创新环境的需求。因此，“查处办法”对接“先照后证”商事制度，在法规名称上将无证和无照并列，明确区分了无证经营和无照经营，实行无照经营和无证经营分别由工商行政管理部门和许可审批部门查处的制度。

经营者未依法取得许可证、批准文件，或者许可证、批准文件被吊销、撤销、有效期届满，擅自从事有关经营活动的，为无证经营。

经营者依法只须取得营业执照即可从事经营活动，或者已取得许可证或者批准文件，但未取得营业执照，擅自从事经营活动的，为无照经营。

无证经营包括三种类型：一是无证有照，只有营业执照没有许可证；二是无证无照，既无许可也无营业执照；三是无证无需照，没有许可证，但有关行业不需要取得营业执照，如律师事务所等。其中第五条规定的为包含无证有照、无证无需照两种，第七条规定的为无证无照。

旧的《无照经营查处取缔办法》第四条对无证经营实际上仅仅规定了无证有照、无证无照两类，比《无证无照经营查处办法》规定范围的要窄。依照旧的《无照经营查处取缔办法》，工商部门和许可审批部门都负有查处无证无照、无证有照行为的职责，这一体制对发挥工商部门贴近市场的优势，有效打击违法经营行为起到重要作用。但是，随着审批制度的改革，上述体制也逐步呈现出一些问题：一是部门职责不清。在多个执法机关负责查处无证无照、无证有照的过程中，存在相互推诿的现象，一旦出现问题也难以追责。二是法律责任负担不平衡。由于工商部门和许可审批部门分别依据现行办法和有关法律法规查处无照行为，导致同一违法行为由不同部门查处时承担不同法律责任。三是许可审批部门重许可、轻监管，甚至只许可不监管的情况时有发生。

针对上述问题，《无证无照经营查处办法》第五条、第六条、第七条按照“事实行为类型化”的方法，合理区分了“无证经营”、“无照经营”及“无证无照经营”三种情形，分别确定了其查处机关：对无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。对无证经营的，法律、法规、国务院决定对负责查处无证经营的部门有明确规定的，由规定的部门查处。对既无证也无照从事经营活动的，依照无证经营的规定予以查处。明确工商部门和许可部门对无证无照经营的查处权限、厘清职责，有利于构建权责明确、透明高效的事中事后监管体制。克服了此前规定“偏重无照经营、轻视无证经营”的制度缺陷，从而，避免了此前行政监管职责不分、职责冲突、互相推诿、无人负责，百姓投

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诉无门、监管无效的情形，较好地贯彻了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则。对监管授权模糊之处，采取了“事前补充授权”的方式，确保事有人管、责有人负，实现监管无缝衔接。对法律、法规、国务院决定没有规定查处部门或者查处部门规定不明确的行政许可，统一授权“由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处”。

值得注意的时，工商部门并不是可以从此不再过问无证经营。第五条规定，法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的无证经营行为，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。根据目前的实际，这些规定不明确的无证经营行为，最后很有可能还是由工商部门负责查处。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》规定：“法律法规没有规定市场监管部门和监管职责或规定不明确的，工商部门、审批部门和行业主管部门要按照分工履行好市场监管职责，及时发现和查处问题。审批部门或行业主管部门在发现违法违规行为后，有专门执法力量的，由其牵头负责查处；没有专门执法力量或执法力量不足的，应充分发挥工商部门市场监管骨干作用，审批部门或行业主管部门可依法提请工商部门牵头共同予以查处。”

需要说明的是，由于《个体工商户条例》规定，无固定经营场所的摊贩管理规定由省、自治区、直辖市人民政府制定，因此“查处办法”没有具体涉及无固定场所的摊贩的监管查处职责。

另外，第六条规定无照经营由履行工商行政管理职责的部门予以查处，未直呼工商行政管理部门，可能是立法层面上第一次对基层市场监管体制改革的回应，因为基层多数都合并为市场监管局，工商局已经不存在了。

第八条 工商行政管理部门以及法律、法规、国务院决定规定的部门和省、自治区、直辖市人民政府确定的部门（以下统称查处部门）应当依法履行职责，密切协同配合，利用信息网络平台加强信息共享；发现不属于本部门查处职责的无证无照经营，应当及时通报有关部门。

【旧文对照】

第六条 对于已经取得营业执照，但未依法取得许可证或者其他批准文件，或者已经取得的许可证或者其他批准文件被吊销、撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续，擅自从事相关经营活动，法律、法规规定应当撤销注册登记或者吊销营业执照的，工商行政管理部门应当撤销注册登记或者吊销营业执照。

第七条 许可审批部门在营业执照有效期内依法吊销、撤销许可证或者其他批准文件，或者许可证、其他批准文件有效期届满的，应当在吊销、撤销许可证、其他批准文件或者许可证、其他批准文件有效期届满后5个工作日内通知工商行

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政管理部门，由工商行政管理部门撤销注册登记或者吊销营业执照，或者责令当事人依法办理变更登记。

【解读释义】

本条主要规定了查处部门要加强信息共享和线索移送通报等协同监管措施。 关于信息共享，对工商部门来说就是要履行“双告知”职责。在办理登记注册时，工商部门要根据省级人民政府公布的工商登记后置审批事项目录告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门，并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。在办理登记注册后，工商部门要运用信息化手段，对经营项目的审批部门明确的，将市场主体登记注册信息及时告知同级相关审批部门；对经营项目的审批部门不明确或不涉及审批的，将市场主体登记注册信息及时在企业信息共享平台上发布，相关审批部门或行业主管部门应及时查询，根据职责做好后续监管工作。

由于旧的《无照经营查处取缔办法》第七条被删除，对于许可监管部门如何向工商部门进行信息共享，目前还没有比较具体明确的规定。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》只是笼统规定：“2016年底前，地方政府要初步实现工商部门、审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息实时传递和无障碍交换。区分涉密信息和非涉密信息，依法实施对企业信息在采集、共享、使用等环节的分类管理，依法予以公示，并将有关信息记于相对应企业名下。通过构建双向告知机制、数据比对机制，把握监管风险点，将证照衔接、监管联动、执法协作等方面的制度措施有机贯通，支撑事中事后监管。”规定许可事项的专项法规如有信息共享规定按照其规定执行。

对于线索通报，可根据当地的具体规定执行，及时采取书面通报为宜。

第九条 任何单位或者个人有权向查处部门举报无证无照经营。

查处部门应当向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报，依法予以处理。对实名举报的，查处部门应当告知处理结果，并为举报人保密。

【旧文对照】

第二十条 任何单位和个人有权向工商行政管理部门举报无照经营行为，工商行政管理部门一经接到举报，应当立即调查核实，并依法查处。

工商行政管理部门应当为举报人保密，并按照国家有关规定给予奖励。 【解读释义】

本条是关于举报的规定。与旧办法相比，本条有如下变化：一是接受举报的部门由工商部门扩大为所有的查处部门；二是列举了电话、信箱或者电子邮件地址等受理举报的方式；三是明确对实名举报的，查处部门应当告知处理结果；四是删除了举报奖励的有关规定。

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第十条 查处部门依法查处无证无照经营，应当坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。

【旧文对照】

第八条 工商行政管理部门依法查处无照经营行为，实行查处与引导相结合、处罚与教育相结合，对于下岗失业人员或者经营条件、经营范围、经营项目符合法律、法规规定的，应当督促、引导其依法办理相应手续，合法经营。

【解读释义】

强调督促、引导，调节管控力度，避免一概取缔的简单化执法。要包容监管、温情监管，监管过程中也是服务过程，对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。转变政府职能，不仅要从过去以“审批”为主转向以“事中事后监管”为主，更要转向以“优化服务”为主。针对海滩网红美食“阿大葱油饼”的事件，李克强总理曾批示有关部门，要“以小窥大”，“这些小食店都是小本生意，属于草根创业，群众口碑好，也有创新发展的意愿和社会需求。”李克强说，“对这些业态的监管，怎么把握好分寸，既执行有关规定，又扶持善待创业者?这个问题需要我们认真思考。”

第十一条 县级以上人民政府工商行政管理部门对涉嫌无照经营进行查处，可以行使下列职权：

（一）责令停止相关经营活动；

（二）向与涉嫌无照经营有关的单位和个人调查了解有关情况； （三）进入涉嫌从事无照经营的场所实施现场检查；

（四）查阅、复制与涉嫌无照经营有关的合同、票据、账簿以及其他有关资料。

对涉嫌从事无照经营的场所，可以予以查封；对涉嫌用于无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。

对涉嫌无证经营进行查处，依照相关法律、法规的规定采取措施。 【旧文对照】

第九条 县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以行使下列职权：

（一）责令停止相关经营活动；

（二）向与无照经营行为有关的单位和个人调查、了解有关情况； （三）进入无照经营场所实施现场检查；

（四）查阅、复制、查封、扣押与无照经营行为有关的合同、票据、账簿以及其他资料；

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（五）查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物；

（六）查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营场所。

【解读释义】

本条是关于查处部门职权和强制措施的规定。

与旧的办法相比，新规主要变化有：一是取消了工商部门对“与涉嫌无照经营有关的合同、票据、账簿以及其他有关资料”的查封、扣押权；二是对“对涉嫌用于无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品”取消了“专门用于无照经营活动”的限制，理论上只要涉嫌用于无照经营就可以查封、扣押；三是对于查封“对涉嫌从事无照经营的场所”，取消了“有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源”限制；四是明确对涉嫌无证经营进行查处，依照相关法律、法规的规定采取措施，不的依据本条前两款行使职权。

同时，《无照经营查处取缔办法》的第十、十一、十二、十三、十六条关于查封、扣押的有关程序性规定，由于与《行政强制法》的相关规定不一致被删除，查封、扣押的有关程序性规定适用《行政强制法》的相关规定。

第十二条 从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚。

【旧文对照】

第十七条 许可审批部门查处本办法第四条第一款第（一）项、第（五）项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。

【解读释义】

本条是关于无证经营罚则的规定。

从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚。如果相关法规没有规定，不能依据《无证无照经营查处办法》对无证经营进行处罚。这一规定与《无照经营查处取缔办法》第十七条有所不同。

建设部（建法函[2005]166号）函曾就无证经营出租汽车行为是否适用《无照经营查处取缔办法》请示专门请示国务院法制办，国务院法制办经研究并征求交通部、国家工商总局意见，答复如下：《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）第112项规定，出租汽车经营资格证的核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门实施。根据《无照经营查处取缔办法》第十七条的规定，相关法律、法规对无证经营出租汽车行为的处罚

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没有规定的，县级以上地方人民政府出租 汽车行政主管部门应当依照《无照经营查处取缔办法》第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。

但是，根据第十二条的规定，许可审批部门不得再依据《无证无照经营查处办法》查处无证经营行为，职能依据相关法律、法规的规定查处处罚。

关于许可的相关法规可谓浩如烟海，具体可以参阅《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》的附件：《法律法规明确规定监管部门和监管职责的“先照后证”改革相关审批项目》（共计186项）。

第十三条 从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。

【旧文对照】

第十四条 对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。

对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。 【解读释义】

本条是关于无照经营罚则的规定。

对无照经营，工商部门首先应依照《公司法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等相关法律、行政法规的规定予以处罚。如果没有上位法依据，不得依据规章等对无照经营进行处罚。

法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。比如对于个体工商户无照经营，《个体工商户条例》没有明确规定，工商部门可以直接依据《无证无照经营查处办法》第十三条处罚。

从工商部门十余年的执法实践看，涉及危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的案件数量不到全部查处无照经营案件的1%，涉及行政许可的无照经营案件数量不到全部案件数量的四分之一，即将近四分之三的无照经营案件为一般违法行为。对法律、行政法规对其处罚没有明确规定的无照经营行为，鉴于其社会危害性不大，《办法》适当减轻其法律责任。第一，注意人性化、柔性执法。鉴于无照经营者多为小商人，经营设备及工具是其谋生的

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生产资料，一旦予以没收将引发激烈冲突，《办法》对无照经营行为仅规定可采取“查封、扣押”其经营设备及工具的行政强制措施，不再规定可采取“没收工具”的法律责任，减少了执法者和违法者之间的冲突；第二，改变了此前的“罚款执法模式”。大幅降低了对无照经营者的罚款处罚标准，最高处罚额度从2万元、20万元及50万元降低为1万元，适当减轻了无照经营的经济责任。

第十四条 明知属于无照经营而为经营者提供经营场所，或者提供运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处5000元以下的罚款。

【旧文对照】

第十五条 知道或者应当知道属于本办法规定的无照经营行为而为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，并处2万元以下的罚款；为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营行为提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，并处5万元以上50万元以下的罚款。

【解读释义】

本条是关于为无照经营提供便利条件的规定。主要变化如下：一是只规定了对为无照经营行为提供便利条件的处罚，没有规定对为无证经营行为提供便利条件的处罚，对为无证经营行为提供便利条件的处罚需要根据相关法规进行；二是大幅降低了罚款幅度，最高罚款由50万大幅降为5千。

第十五条 任何单位或者个人从事无证无照经营的，由查处部门记入信用记录，并依照相关法律、法规的规定予以公示。

【旧文对照】 新增条款。 【解读释义】

本条是关于信用监管的规定。

第十六条 妨害查处部门查处无证无照经营，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚。

【旧文对照】

第十八条 拒绝、阻碍工商行政管理部门依法查处无照经营行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【解读释义】

《治安管理处罚法》第五十条：

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有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款： (二)阻碍国家机关工作人员依法执行职务的。

第十七条 查处部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

【旧文对照】

第十九条 工商行政管理部门、许可审批部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，未依照法律、法规的规定核发营业执照、许可证或者其他批准文件，未依照法律、法规的规定吊销营业执照、撤销注册登记、许可证或者其他批准文件，未依照本办法规定的职责和程序查处无照经营行为，或者发现无照经营行为不予查处，或者支持、包庇、纵容无照经营行为，触犯刑律的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照刑法关于受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予降级、撤职直至开除的行政处分。

【解读释义】

本条是责任追究条款，虽然表述差异较大，但执法人员的责任并不改变，因为追责是依据其他法规规定进行的，本条仅是提示性规定。

请对照有关追责规定以及刑法关于受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪等有关规定，经常自检自省。

第十八条 违反本办法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 【旧文对照】

第十四条 对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。

对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。 【解读释义】

本条是关于两法衔接的规定。

与无证无照经营相关的罪名主要是非法经营罪，移送标准按照最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》的有关规定执行。

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第十九条 本办法自2017年10月1日起施行。2003年1月6日国务院公布的《无照经营查处取缔办法》同时废止。

【旧文对照】

第二十二条 本办法自2003年3月1日起施行 【解读释义】

本条是关于生效时间的规定，关系相关案件新旧法规的适用。2017年10月1日之前的无证无照经营行为，适用《无照经营查处取缔办法》。2017年10月1日之前已开始并持续到2017年10月1日之后的无证无照经营行为，适用《无证无照经营查处办法》。2017年10月1日之后的无证无照经营行为，适用《无证无照经营查处办法》。 附件：

《无证无照经营查处办法》与《无照经营查处取缔办法》的条文对比 无证无照经营查处办法 第一条 为了维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益，制定本办法。 第二条 任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营。 第三条 下列经营活动，不属于无证无照经营： （一）在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动； （二）依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动。 无照经营查处取缔办法 说明 第一条 为了维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消 费者的合法权益，制定本办法。 第二条 任何单位和个人不得违反法修订 律、法规的规定，从事无照经营。 第二十一条 农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产的农豁免范围副产品，不属于本办法规定的无照经扩大 营行为。 第三条 对于依照法律、法规规定，须经许可审批的涉及人体健康、公共安删除 全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动，许可审批部门 13 / 19

必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发营业执照。 第四条 县级以上地方人民政府负责组织、协调本行政区域的无证无照经营查处工作，建立有关部门分工负责、协调配合的无证无照经营查处工作机制。 第五条 经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。 第六条 经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门（以下称工商行政管理部门）予以查处。 新增 第四条 下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处： （一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为； （二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得 营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为； （三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为； （四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，明确无证擅自继续从事经营活动的无照经营行无照查处为； 部门 （五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批第七条 经营者未依法取得许可且未依法准文件方可从事的经营活动的违法经取得营业执照从事经营活动的，依照本办营行为。 前款第（一）项、第（五）项规定法第五条的规定予以查处。 的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。 第五条 各级工商行政管理部门应当依法履行职责，及时查处其管辖范围内的无照经营行为。 14 / 19

第八条 工商行政管理部门以及法律、法规、国务院决定规定的部门和省、自治区、直辖市人民政府确定的部门（以下统称查处部门）应当依法履行职责，密切协同配合，利用信息网络平台加强信息共享；发现不属于本部门查处职责的无证无照经营，应当及时通报有关部门。 第九条 任何单位或者个人有权向查处部门举报无证无照经营。 查处部门应当向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报，依法予以处理。对实名举报的，查处部门应当告知处理结果，并为举报人保密。 第十条 查处部门依法查处无证无照经营，应当坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。 第十一条 县级以上人民政府工商行政管理部门对涉嫌无照经营进行查处，可以行使下列职权： （一）责令停止相关经营活动； （二）向与涉嫌无照经营有关的单位和个人调查了解有关情况； （三）进入涉嫌从事无照经营的场所实施现场检查；

第六条 对于已经取得营业执照，但未依法取得许可证或者其他批准文件，或者已经取得的许可证或者其他批准文件被吊销，撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续，擅自从事相关经营活动，法律、法规规定应当撤销注册登记或者吊销营业执照的，工商行政管理部门应当撤销注册登记或者吊销营业执照。 第七条 许可审批部门在营业执照有效期内依法吊销、撤销许可证或者其他批准文件，或者许可证、其他批准文件有效期届满的，应当在吊销、撤销许可证、其他批准文件或者许可证、其他批准文件有效期届满后5个工作日内通知工商行政管理部门，由工商行政管理部门撤销注册登记或者吊销营业执照，或者责令当事人依法办理变更登记。 第二十条 任何单位和个人有权向工商行政管理部门举报无照经营行为，工商行政管理部门一经接到举报，应当立即调查核实，并依法查处。 工商行政管理部门应当为举报人保密，并按照国家有关规定给予奖励。 第八条 工商行政管理部门依法查处无照经营行为，实行查处与引导相结合、处罚与教育相结合，对于下岗失业人员或者经营条件、经营范围、经营项目符合法律、法规规定的，应当督促、引导其依法办理相应手续，合法经营。 第九条 县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以行使下列职权： （一）责令停止相关经营活动； （二）向与无照经营行为有关的单位和个人调查、了解有关情况； （三）进入无照经营场所实施现场检查； （四）查阅、复制、查封、扣押与无照经营行为有关的合同、票据、账簿以及其他资料； （五）查封、扣押专门用于从事无删除 信息共享及线索通报 修订 修订 修订 15 / 19

（四）查阅、复制与涉嫌无照经营有关的合同、票据、账簿以及其他有关资料。 对涉嫌从事无照经营的场所，可以予以查封；对涉嫌用于无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。 对涉嫌无证经营进行查处，依照相关法律、法规的规定采取措施。 照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物； （六）查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营场所。 第十条 工商行政管理部门依照本办法第九条的规定实施查封、扣押，必须经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准。工商行政管理部门的执法人员实施查封、扣押，应当向当事人出示执法证件，并当场交付查封、扣押决定书和查封、扣押财物及资料清单。 在交通不便地区或者不及时实施查封、扣押可能影响案件查处的，可以先行实施查封、扣押，并应当在24小时内补办查封、扣押决定书，送达当事人。 第十一条 工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日；案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。 对被查封、扣押的财物，工商行政管理部门应当妥善保管，不得使用或者损毁。被查封、扣押的财物易腐烂、变质的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，工商行政管理部门可以在留存证据后先行拍卖或者变卖。 第十二条 工商行政管理部门应当在查封、扣押期间作出处理决定。工商行政管理部门逾期未作出处理决定的，视为解除查封、扣押。 对于经调查核实没有违法行为或者不再需要查封、扣押的，工商行政管理部门在作出处理决定后应当立即解除查封、扣押。被查封、扣押的易腐烂、变质的财物根据本办法第十一条第二 16 / 19

删除。 与行政强制法不一致 第十二条 从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚。 第十三条 从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。 第十四条 明知属于无照经营而为经营者提供经营场所，或者提供运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处5000元以下的罚款。 款的规定，已经先行拍卖或者变卖的，应当返还拍卖或者变卖所得的全部价款。 依照本办法规定，被查封、扣押的财物应当予以没收的，依法没收。 第十三条 工商行政管理部门违反本办法的规定使用或者损毁被查封、扣押的财物，造成当事人经济损失的，应当承担赔偿责任。 第十七条 许可审批部门查处本办法第四条第一款第（一）项、第（五）项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。 第十四条 对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。 对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。 第十五条 知道或者应当知道属于本办法规定的无照经营行为而为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，并处2万元以下的罚款；为危害人体健康、存在 重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营行为提供生产经营修订 修订。 处罚力度大幅降低 修订 17 / 19

场所、运输、保管、仓储等条件的，并处5万元以上50万元以下的罚款。 第十六条 当事人擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押财物的，由工商行政管理部门责令改正，处被动用、调换、转移、损毁财物价值5％以上20％删除 以下的罚款；拒不改正的，处被动用、调换、转移、损毁财物价值１倍以上３倍以下的罚款。 新增 第十五条 任何单位或者个人从事无证无照经营的，由查处部门记入信用记录，并 依照相关法律、法规的规定予以公示。 第十八条 拒绝、阻碍工商行政管理第十六条 妨害查处部门查处无证无照经部门依法查处无照经营行为，构成违营，构成违反治安管理行为的，由公安机反治安管理行为的，由公安机关依照关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚条的规定予以处罚。 例》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第十九条 工商行政管理部门、许可审批部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，未依照法律、法规的规定核发营业执照、许可证或者其他批准文件，未依照法律、法规的规定吊销营业执照、撤销注册登记、许可证第十七条 查处部门及其工作人员滥用职或者其他批准文件，未依照本办法规权、玩忽职守、徇私舞弊的，对负有责任定的职责和程序查处无照经营行为，的领导人员和直接责任人员依法给予处或者发现无照经营行为不予查处，或分。 者支持、包庇、纵容无照经营行为，触犯刑律的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照刑法关于受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予降级、撤职直至开除的行政处分。 第十四条 对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳第十八条 违反本办法规定，构成犯罪的，动安全事故罪、危险物品肇事罪或者依法追究刑事责任。 其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健 18 / 19

修订 修订 修订新增 康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。 对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。 第十九条 本办法自2017年10月1日起施第二十二条 本办法自2003年3月1 行。2003年1月6日国务院公布的《无照日起施行 经营查处取缔办法》同时废止。

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