世界银行的多支柱养老金改革小感

一、三支柱理论的主要内容及其实践的具体表现 （一）主要内容

世界银行1994年10月发表的《为了避免老龄化危机》的报告中提出了自己对养老金制度的改革建议。该报告建议，一个国家的老年保障，必须同时提供储蓄、再分配以及保险三个功能。为此，应建立三个支柱体系：第一支柱是公共支柱，它仅仅限于缓和老年人的贫困，财务方式上应该采用现收现付制方式；为了使其具有储蓄功能，第二种强制性支柱应该是完全积累方式的私有养老保险与缴纳金额相结合的缴纳型；第三种支柱可以是任意的个人储蓄或企业年金，它是为需要更多支付的人提供追加性保障。

（二）三支柱理论实践的具体表现

1、在当今世界，多层次多支柱的养老金体系已经成为越来越多国家的选择。下面以美国为例来介绍一下这种体系的运作方式。美国现行的养老金体系是三支柱的：第一支柱：政府强制性养老金计划；第二支柱：雇主养老金计划。美国的养老金体制在 20 世纪 70 年代以前基本是规定受益模式，80年代以来，以个人账户为基础的规定缴费模式有了迅速发展，目前是两种方式并存；第三支柱：个人储蓄养老金计划。这是一个完全由个人自愿参加的计划。

2、私有化的运作方式。这些年来人们争论较多的是私有化问题，最典型的莫过于智利的养老金私有化改革。

智利的养老金三私有化改革取得了巨大的成功这已经得到了世界的公认，它的做法是： ①基金资本化。由专门的基金公司将养老金作为资本投入运营，使之不断增值；

②私人管理。基金公司均系经政府核准开业的私人金融机构，专门从事养老基金管理； ③自由选择，相互竞争。基金公司多家并存，投保人可以自由选择其中任何一家，各基金公司之间在管理有序、服务周到、效益好、收费少等方面展开竞争，吸引顾客。

3、历史遗留债务的处理。要实现由现收现付制向基金积累账户的转变，就必须考虑转轨成本问题。国外处理转轨成本的方式不尽相同，但是有一个共同点，就是采取国家财政补贴的方式，综合来看，主要有以下几种： （1）变卖国有资产。

它有两种方式：存量偿债和增量偿债。二者各有其合理性，存量偿债的理论依据在于政府是养老金债务的承担主体，应由政府来将旧体制下那部分由职工养老金所形成的国有资产划 回来，偿还给其债权人“-老人”和“中人”。增量偿债，即养老基金管理机构通过适当的运营方式使基金保值增值，从所增加的利益中提取一部分来偿债。 （2）发行债券。

发行债券是政府由于暂时难以支付将债务延后的一种方法，将大量债务分散到以后的年份偿还，以后可通过一般税收或其他的筹资方式来解决。 （3）提高退休年龄。

当前世界各国都面临着人口老龄化问题，赡养率的大幅提高使各国财政面临巨大压力，加之现在各国普遍存在的提前退休问题使得许多国家的老年人实际退休年龄下降，许多国家不同程度的提高了退休年龄，以便应付人口老龄化危机。根据世界银行的资料，在1992年到

1996年期间，有21个国家提高了职工的最低退休年龄。

（三）优点和缺点

作为一个分散化的退休收入保障模式，它拥有更广泛的退休收入来源；也有助于降低未来收入损失的风险。

但是，经过几十年的时间检验，它还有一定的问题。 第一，三支柱模式是公平缺失的制度安排 表现为它们代际之间，不同职业之间和不同人群之间的不一致性和不公平性。如公务员依然享受计划经济时代的退休养老政策，而自由职业者的养老政策没有妥善解决而被人为地排除在现有制度之外，部分企业因经营困难无法按时缴纳保险费，其职工的养老保障也无从得到保证。在许多情况下，对于不同人群设计不同的养老保险方案，体现了制度的多元化，但同时也加剧了社会的不公平,对社会稳定造成威胁。 第二，三支柱模式是效率缺失的制度安排

进入制度没有门槛，提前退休的待遇过于慷慨，费用的征缴缺乏力度,基金余额疏于管理，投资收益率低下，管理成本过高等。所有这些都导致制度安排的低效率，承诺过多，兑现太少。在大部分年份，养老金的理论缴费收入均大于实际缴费收入，而理论养老金支出均小于实际支出，使养老金制度陷入了一种恶性循环。同时，经济全球化的挑战，使得制度所面临的风险更为多样化，而现行养老金制度又缺乏风险管理效率，且存在高额的管理费用。 第三，三支柱模式覆盖面狭窄

随着社会的发展，养老金制度产生了许多新的盲点。例如近几十年来，全球妇女就业人数剧增，但养老金体系却未能适应这一变化。大多数养老金体系是为不间断工作的全职人员设计的。而没有考虑到多数妇女的经历，她们可能离职养育子女，获得的薪水相对较低，并且往往比丈夫多活若干年。而从一而终的婚姻在很多国家己经屈指可数，不再是天经地义的事，这导致了大量老年人单身生活。除非对养老金体系加以调整，以满足老年妇女的需要，否则所有这些趋势都使老年妇女面临更大的贫穷危险。而且社会经济的变化也同时要求对残障人员的待遇问题进行重新评价和重新设计，包括脱离与老年养老金待遇的设计，发放和融资之间的联系。特别是我国现存的养老金制度主要覆盖国有企业和县以上大集体企业，对于一些私营业主和农村人口覆盖面严重不足，与当前多种经济成分共存的经济上层结构不相称。 第四，随着经济全球化的步伐，世界各国各地区经济联系日益密切 加速了人口在各国间的自由流动，而这种流动性受到公共部门和私人部门之间不同养老金计划的严重限制，迫切要求加强养老金计划的可携带性。同时全球化使限制外贸与资本的障碍在很大程度上消除了，这也对养老金计划提出了更高的期待，国家希望借助养老金制度的私有化，提高国内储蓄率，拉动国内资本市场，籍以减轻国家对不稳定的外国资本的依赖程度。这却是三支柱模式所无法满足的。

二、五支柱理论的出台背景、主要内容及对其评价 （一）出台背景

1、财政压力：短期紧迫性和长期迫切性

绝大多数公共计划的设计当初并没有考虑到财务可持续性发展的要求。同时制度赡养率的恶化、较高的给付水平、劳动力非正规化导致的收入减少、保费征缴方面存在的问题加剧了短期财政压力，这造成了双重的负面影响，首先，这些转移支付经常造成一国预算赤字居高不下且日渐庞大，在经济危机时期将导致负面的宏观经济影响。其次，如果政府试图将高额预算转移支付造成的非稳定性影响最小化，就必须多征税或是削减政府预算的其他部分。

人口老龄化造成了长期的财政压力。从而使得养老收入支持制度，尤其是现收现付制的融资模式变得非常困难，且日渐缺乏吸引力。 2、兑现承诺

许多现存制度的一个根本缺陷在于他们在不同职业之间的不一致性和不公平性，有一部分人重复得到了奉贤保护，而相当多的人却根本没有被覆盖到。其次，现存制度经常是承诺过多，兑现太少。最后传统制度无力兑现其承诺，不能将覆盖面扩展到其他人群。 3、制度要适应社会经济变化 人口老龄化、女性劳动参与率提高和家庭结构变化这三个重要的社会经济变化开始对全世界范围的公共养老金体系提出挑战。人们开始讨论人口老龄化、人口结构和劳动力增长对非积累制养老金计划的隐性回报率的影响与作用问题、丧偶妇女的传统养老金的待遇以及对残障人员的待遇的重新设计。 4、全球化的机遇与挑战 随着经济全球化，国际经济环境对一国经济的影响程度日益增大。一些国家之所以改革养老金制度，部分原因是改善本国的国际竞争力，消除本国面临的资本短缺问题。过去的几十年世界各国经济联系日益密切，限制对外贸易的资本流动的障碍已经的大大减少，形成了日益激烈的国际竞争环境。许多国家的政府，特别是那些征收高额工资税的政府最终的得出结论：在高度竞争的经济环境中，有必要削减养老金。

（二）五支柱理论的主要内容

世界银行所建议的多支柱养老金由五个支柱组成：第一，非缴费型养老金或“零支柱”（待遇形式为国民养老金或社会养老金）；第二，与不同工资收入水平相关联，旨在发挥某种收入替代水平的缴费型“第一支柱”体系；第三，主要是个人储蓄帐户式的强制性“第二支柱”； 第四，多种形式但本质上强调灵活性和自由支配的自愿性“第三支柱”安排（个人和雇主发起的、待遇确定型和缴费确定型）；第五，向老年人提供的非正式的家庭内部或代际之间的资金或非资金的支持，包括医疗卫生和住房方面的支持。

（三）优点和缺点

五支柱模式的提出充分体现了世界银行在吸收其他国际组织的改革建议后，关于养老金制度改革观点的变化和政策的调整：

第一，对养老保险改革的必要性和具体措施进行更全面的表述

1、突破养老保险改革旨在解决财务压力和人口老龄化危机这两大因素，进一步将其拓展到化解社会经济环境变化带来的风险，以及有效应对经济全球化挑战的范围。

2、全面了解了养老金体系中的强制性计划的局限性及其带来的相关后果，特别是低收人群体面临的远比人口老龄化更为严峻和迫切的社会风险。

3、进一步认识基金积累制养老金计划在应对人口老龄化挑战的优势和局限，尤其是更加关注其增加劳动力市场供给和延期退休方面的积极效应。 第二，对养老保险得理解更加准确

1、走出了仅关注第一，二支柱的误区，强烈意识到建立普享型“零支柱”的必要性，将养老保险体系的覆盖面有效扩展到所有老年人群体。

2、强化了第三支柱的自愿性养老金计划，为高收入群体带来可观的收入替代水平，而且不会挤占过多的财政资金。

3、认识到第四支柱的重要性，拓展了一系列更为宽泛的养老保险方式。

五支柱模式在三支柱模式的基础上有了很大得进步，是三支柱模式的丰富和发展，但它还

处于形成的初级阶段，许多改革构想还有待进一步具体和完善。在其具体实施方面还有许多值得关注得问题： 第一，老年保障问题 每个支柱在消除贫困，烫平消费及风险分配方面的作用和能力，不仅依靠制度设计本身和相关激励因素，也在相当程度上依靠管理能力的高低。这就需要养老金制度设计在不同支柱间进行协调和平衡，力求避免负面效应出现。 第二，基金管理问题

其关键在于个人账户的建立，社会缴费的统一归集和“缴费登记卡”的颁发。最大的困难在于养老保险基金流在全国范围内的整合。 第三，金融市场监管问题

拉美和中东欧众多国家的养老金改革案例，以及OECD国家的长期发展经验表明，金融市场的各项制度安排对于改革的成功与否有着举足轻重的作用。 第四，政治经济问题

养老金制度改革若要成功推行，还有一个不可忽视的因素，即对政治经济问题有的深刻认识。

三、对中国的启示

借助国际改革经验结合我国具体国情进一步完善我国多支柱养老金模式。 第一，拓展养老金制度的层次。

第二，逐步建全农村基本养老保障制度。

随着农村人口老龄化的趋势和家庭养老功能弱化的趋势增强，必须积极探索建立完善农村养老保险制度，而农村养老保险制度的建立，必须从实际出发，不得急于求成。 第三，基础养老金与个人账户养老金相分离，做实个人账户。

实行统账分离制度，推行个人户实账化，并完善个人账户的有效管理，利用社会和市场的力量，提高个人账户的经济效益，使个人账户资金能够名副其实，能够有效地化解人口老龄化带来的养老金债务危机。

第四，加强养老保险基金征缴，拓宽融资渠道，提高基金供给。 第五，调整养老金目标替代率。

依据《十六届三中全会》决定的要求，在未来，我国基本养老金的目标替代率将降低为45%，企业年金的目标替代率将提高到30%，这样个人账户养老金有可能成为一个独立的支柱,形成一个真正意义上的多支柱养老保障体系。 第六，改革退休制度，杜绝提前退休。 改革基础养老金的计发办法，实行替代率随缴费年限浮动来杜绝提前退休。或者适当提高退休年龄，实行弹性退休制度。 第七，划清养老保障责任。

第八，加强养老保险制度立法与监管，提高养老保险基金的效率。 国外的实践经验表明：多支柱的养老保险体系具有较高的效率，我国国情的复杂性也决定了我国养老保险制度的完善应当坚持建立多支柱的养老保险体系的指导思想。所以，我们应当努力促进企业年金和商业养老保险的发展；应当在基金制下，为个人建立养老保险账户，把养老保险基金推向资本市场，实现养老保险基金的有效增值，逐步完善我国的多支柱养老金模式。