２０１３年５月 中州学刊 Ａｃａｄｅｍｉｃ Ｊｏｕｒｎ￣ｏｆ Ｚｈｏｎｇｚｈｏｕ 第５期（总第１９７期） Ｍａｙ，２０１３ Ｎｏ．５ 【法学研究】 粮食污染防治：制度审视与立法完善 王保民 张 晓 摘要：粮食污染是威胁粮食质量安全的一个重要因素，它直接破坏食品安全、威胁人们的生命健康、影响粮食贸 易、造成生态难民等严重的社会问题。粮食的特殊性、粮食供给的有限性决定了必须对粮食污染防治进行严格立 法。我国关于粮食污染防治的法律规定少且分散，相关规定因缺乏明确的粮食质量安全标准相配套而基本上不具 有可操作性。粮食行政管理部门出台的一些规范性文件都只涉及粮食污染防治的某个方面，不具有系统性、协调 性。我国应在粮食综合立法的基础上，对粮食污染防治进行单独立法。未来《粮食污染防治法》中应构建粮食质量 标准和评价制度、粮食污染监测制度、粮食污染信息公开和应急管理制度、粮食市场准入和巳污染粮食的处理制度 等，多项制度同时建立、同时实施、相互配合，发挥制度建设的整体作用。 关键词：粮食污染；粮食安全；法制完善 中图分类号：Ｄ９２２．６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－－０７５１（２０１３）Ｏ５一ｏｏ５４一ｏ４ 环境保护和粮食安全是２１世纪的两大难题。 粮食安全包括粮食数量安全和粮食质量安全，粮食 污染是威胁粮食质量安全的一个重要因素。粮食污 染在我国具有普遍性且危害严重，迫切需要通过严 格立法予以有效防治。 一装、容器材料等的污染。放射性污染在粮食污染中 并不常见，但近年来一些国家核泄漏引发粮食恐慌 的现象也促使人们提高这方面的防备意识，在相关 立法中早作应对。 粮食污染的危害主要表现在四个方面：第一，粮 食污染直接破坏食品安全。在食品结构中，粮食属 于大食品类。从食品的源头考察，其大部分原材料 是粮食，因此，只要粮食质量存在问题，则无论食品 加工标准多么严格，食品检测程序多么周详，要保证 、粮食污染的含义及其危害性 粮食污染是指某种污染物入侵粮食的生产、流 通等环节，直接导致粮食质量下降，危及人的生命健 康，甚至威胁一个国家或地区的粮食质量安全。粮 食污染可分为生物性污染、化学性污染和放射性污 食品安全都是不可能的。第二，粮食污染威胁人们 的生命健康。受污染的粮食中某些有毒、有害物质 染三类：生物性污染主要是真菌毒素的污染，指土 壤、空气和水中的微生物通过粮食籽粒、雨水、粮食 加工器材等传播到食用粮食中；此外，外来物种入 侵、动植物病虫害等也会威胁粮食安全。化学性污 染是污染面最广、污染量最大的一类粮食污染，主要 表现为化肥、农药、重金属元素等在粮食生产环节的 含量超标，污染物通过食物链进入人体后或引起急 性中毒，或转变为有毒化合物长期蓄积在人体中造 成慢性危害。第三，粮食污染影响粮食贸易。在国 际贸易中，“绿色粮食”受到各国青睐，世界上多数 国家都根据ＷＴＯ规则制定了绿色贸易政策，粮食 污染成为一国粮食出口的壁垒。在国内粮食市场 上，粮食污染已成为粮价上涨的一个现实原因。第 四，粮食污染造成生态难民等严重的社会问题。近 残留，以及工业“三废”（废气、废水、固体废弃物）中 的有害元素和工业化学品对粮食加工过程及其包 收稿日期：２０ｌ３—０２—２０ 作者简介：王保民，男，西安交通大学法学院副院长，教授，博士生导师（西安 ７１００４９），中美富布赖特项目研究学者。 张蛲，女，西安交通大学法学院博士生（西安５４ ７１００４９）。 粮食污染防治：制度审视与立法完善 年来，粮食污染催生生态难民的现象屡见于媒体报 道，如受到重金属严重污染的云南省个旧市，一些村 子的土地已经无法耕作，继续耕种生产出来的粮食 也不能食用，越来越多的人被迫背井离乡。 生态难 民现象是对粮食污染问题重视不够的必然后果。 多年来我国采取了不少措施来防治粮食污染， 本农田保护条例》等法律、法规都对粮食污染的源 头防范（土壤污染、水污染和工业“三废”污染防治 等）作了规定。如我国《宪法》规定“国家保护自然 资源的合理利用”，要求使用土地的组织和个人合 理地利用土地；规定“国家保护和改善生活环境和 生态环境，防治污染和其他公害”，表明防治粮食污 染是国家以及所有使用土地的组织和个人的责任。 但问题依然严重。我国耕地占世界的９％，化肥消 费量却占世界的３５％，平均每公顷耕地的施肥量达 ４００多公斤，远高于每公顷耕地２２５公斤的化肥安 全施用量的上限。国务院发展研究中心调查显示， 我国农药年使用量１３０万吨以上，其中约２／３进入 水体、土壤和农产品中；２００３年工业污染农地面积 约占总灌溉面积的１０％，受重金属污染的土地面积 占污染区面积的６４．８２％。 面对我国粮食污染的严 重程度及其危害，政府和社会各界并未给予足够的 重视，人们常常认为耕地抛荒、粮食短缺才是最大的 粮食安全问题。因此，对于粮食污染问题，除媒体对 相关事件进行积极报道外，还必须出台相关立法，通 过执行系统、严密的法律制度来实现粮食质量安全 和粮食的有效供给。 二、我国粮食污染防治的相关法律制度 我国关于粮食污染防治的法律规定很少，散见 于相关法律、法规和规范性文件中。１９５３－－１９８５年 间，国家严格管控粮食市场，农村实行粮食计划收 购，城市实行粮食计划供应，与此相适应，当时出台 的一系列行政法规和规范性文件都是关于粮食计划 收购、计划供应的，基本没有粮食质量安全方面的内 容。我国真正涉及粮食质量安全的立法，始于２０世 纪八九十年代。从粮食流通环节来看，国务院先后 颁布了《粮食收购条例》（１９９８年）、《粮食购销违法 行为处罚办法》（１９９８年）、《中央储备粮管理条例》 （２００３年）和《粮食流通管理条例》（２００４年），以此 四部行政法规为依据，国家发改委、国家粮食局等部 门联合出台了一些规章，如《粮食质量监管实施办 法（试行）》。这些法规和规章不仅为各级粮食行政 管理部门依法行政提供了法律依据，而且为维护正 常的粮食流通秩序，保护粮食生产者、经营者和消费 者的合法权益，维护粮食质量安全提供了法律保障。 从粮食生产环节来看，我国《宪法》、《环境保护法》、 《农业法》、《土地管理法》、《农产品质量安全法》、 《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《基 我国２００２年修订的《农业法》中增加了“粮食安全” 的内容，对基本农田保护制度、粮食产销区购销合作 制度、粮食保护价制度、粮食安全预警制度、粮食储 备和风险基金制度等作了明确规定。 综上，我国在立法层面对粮食污染防治已有所 反映，但相关法律制度尚存在很多缺陷，这些缺陷是 造成现实中粮食污染问题日益严重的一大诱因。第 一，我国粮食质量安全立法严重滞后。我国涉及粮 食质量安全的立法远不能满足保障粮食质量安全的 需要，存在的主要问题有：一是数量少。虽然国务院 先后颁布了《粮食收购条例》、《粮食购销违法行为 处罚办法》、《中央储备粮管理条例》、《粮食流通管 理条例》四部法规，使我国粮食管理在短期内有法 可依，但《粮食收购条例》和《粮食购销违法行为处 罚办法》已经因不适应新的粮食流通体制和保障粮 食质量安全的需要而被废止，仍在执行的《中央储 备粮管理条例》和《粮食流通管理条例》实难保障粮 食生产、运输、储藏、加工等环节的质量安全。二是 层次低。目前，我国粮食质量安全立法中效力最高 的是法规形式的《中央储备粮管理条例》和《粮食流 通管理条例》，其余都是以部门规章、规范性文件等 形式出现的更低位阶的立法。以这样的立法结构来 根除粮食污染顽疾几乎是不可能的。三是效力差。 现有涉及粮食质量安全的行政法规和规章不仅数量 少、层次低，而且效力范围十分有限，其内容未能涵 盖粮食生产、储备、流通、加工、购销、消费等环节。 第二，我国粮食质量安全立法缺乏系统性。我国缺 少一部专门针对粮食质量安全的法律，一些法律对 粮食质量安全只是原则性地提及，如《农业法》第３ 章第２２条、第４章第２９条仅对保障粮食质量安全 的有关制度作了原则性、粗略的规定，这些制度因缺 乏明确的粮食质量安全标准相配套而基本上不具有 可操作性。国家粮食局等部门出台的规范性文件只 涉及粮食质量安全的某个方面，只能“头疼医头，脚 疼医脚”，不具有系统性、协调性。 ５５ 中州学刊２０１３年第５期 三、完善我国粮食污染防治立法的建议 ２０１２年２月，国务院法制办公室在其官方网站 公布了由国家发改委、国家粮食局会同有关部门起 草的《粮食法》（征求意见稿），其中对粮食质量安全 标准、粮食质量安全管理和粮食检验等方面作了规 定，增加了对粮食生产者合理使用农药、化肥和农用 地膜等产品、保证粮食品质的要求，也增加了对粮食 加工经营者不得使用霉变原粮、被污染超标原粮和 添加剂的要求，但该法总体上是一部粮食管理法，旨 在促进粮食生产、维护粮食流通秩序，其内容与实现 防治粮食污染、保障粮食质量安全的目标要求相距 甚远。笔者认为，我国粮食污染防治的立法路径可 以有两种选择：一是在正在征求意见的《粮食法》中 写入粮食污染防治的内容；另一条路径是制定专门 的《粮食污染防治法》。笔者倾向于后者。 （一）我国对粮食污染防治进行专门立法的必 要性与可行性 １．《粮食污染防治法》是粮食法律体系的重要组 成部分。在粮食综合立法的基础上对粮食污染防治 进行单独立法，这不仅有助于从法律上明确国家保 障粮食质量安全的目标，而且强化了土地、水、环境 保护等法律在维护粮食质量安全方面的效果。解决 粮食污染防治问题是一个系统工程，需要多部法律 协同配合，多项制度同时建立、同时实施，发挥制度 建设的整体作用。 ２．其他相关法律不能代替《粮食污染防治法》。 保护环境的法律虽然从粮食生产环节对污染粮食的 因素进行了明确，但环保标准与粮食质量标准的侧 重点有所不同，对于二者中相一致的内容，可以在 《粮食污染防治法》中载明。我国２００６年《农产品 质量安全法》的内容比较宽泛，其中对威胁粮食质 量安全的因素虽有所提及，但具体防治措施几乎未 作规定，该法实施效果的提升亟须包括《粮食污染 防治法》在内的相关法律予以配套。国务院法制办 公室公布的《粮食法》（征求意见稿）虽然从外界污 染、粮食品种等方面对影响粮食质量的因素作了明 确，但仅此难以实现对粮食生产、运输、储备、加工等 环节的污染防治。我国《粮食流通管理条例》等法 规的立法层级较低，以此为支撑尚不能建立全面、有 效、规范的粮食污染防治体系。我国粮食质量安全 管理的实践要求进一步加强粮食立法体系建设。 ５６ ３．对粮食污染防治专门立法符合我国国情。目 前世界上关于粮食污染防治的立法体例主要有两 种：单独立法和综合立法。从实践效果来看，此两种 立法体例并不存在显著的差异。考虑到我国粮食污 染原因的综合性和粮食污染防治单独立法的具体、 针对性，在粮食综合立法的同时出台专门的《粮食 污染防治法》，能够产生较好的法律实施效果。 （－－）《粮食污染防治法》的立法宗旨与原则 未来《粮食污染防治法》的立法宗旨应该是：为 了保证人民饮食健康和粮食质量安全，保护粮食生 产者、消费者、经营者的合法权益，防治粮食生产、流 通等过程中的粮食污染，制定本法。《粮食污染防 治法》的基本原则主要有以下三项： １．预防为主、防治结合的原则。前者主要是指 防止污染粮食的因素出现，如防止灌溉用水和耕地 受到污染，保证化肥、农药、农用地膜中的污染物含 量不超标等。对已经出现的粮食污染问题，首先要 对受污染的原粮不收购、不加工，确保其不进入市 场；然后要针对污染粮食的因素落实责任、及时治 理，避免类似问题再次发生。 ２．生产者防治、污染者治理的原则。前者是指 粮食生产者应采取有效措施对粮食生产过程中已经 出现或可能潜藏的各种污染问题进行积极防治，后 者是指造成粮食污染的组织或个人有义务对耕地、 水等污染源进行有效治理。 ３．全国统一立法与地方分散立法相结合的原 则。我国要尽快颁布《粮食污染防治法》，对粮食污 染作出界定，对可以进入市场的粮食的质量标准予 以明确，对污染粮食的行为明确规定处罚性措施等。 另外在我国，影响粮食质量的灌溉用水、土壤等因素 存在较大的地区差异性，因此，应允许各地结合当地 实际，制定贯彻落实《粮食污染防治法》的地方性法 律规范，其中对粮食质量标准作出不低于国家法律 明确规定的要求。 （三）《粮食污染防治法》的主要内容 １．《粮食污染防治法》的调整范围。根据我国粮 食质量监管实践的客观要求和科学立法的原则，未 来《粮食污染防治法》的调整范围除涵盖《粮食流通 管理条例》的调整范围外，还应包括粮食生产、加 工、包装、储备、购销、消费等环节，调整国家与粮食 生产者、粮食生产者与粮食经营者、粮食经营者与粮 食消费者、粮食加工企业与粮食消费者、国家与粮食 粮食污染防治：制度审视与立法完善 储备企业等方面的关系。 我国《刑法》中破坏环境资源罪的规定；对尚未达到 《刑法》规定的情节或后果的粮食污染行为，要追究 行政责任，包括行政相对人的行政违法责任和粮食 ２．粮食污染防治的行政监管部门。目前在我 国，粮食质量安全监管存在国家工商部门、质量技术 监督部门、卫生部门、粮食部门等多部门重复监管或 无人监管的现象，致使监管混乱、力度不足。鉴于 此，对于粮食收购、销售、储存、运输、加工、进出口等 行政主体的行政执法责任。粮食污染的民事责任是 指当事人因其行为污染粮食致使他人人身权、财产 权受到侵害或其他生命体受到伤害而应承担的法律 环节的粮食质量和卫生的管理及违法行为查处，应 由专门部门实施。笔者建议《粮食污染防治法》中 对各级粮食局增加粮食污染防治监管的职能，由其 专门组织实施粮食污染风险评估并制定相应的预警 机制，监督粮食污染防治相关法律、法规及各项规章 制度的遵守和执行。 ３．《粮食污染防治法》的核心内容。一是粮食质 量标准和评价制度。《粮食污染防治法》中应明确 不同行业收购的粮食标准，如食用粮标准、饲料用粮 标准、工业用粮标准、期货交易的各种粮食标准、粮 食进出口标准等；因应粮食消费结构的多元化，应设 计家庭用粉标准、营养强化面粉标准等，特别是在粮 食食用卫生方面的标准应更严格，以减少和避免劣 质粮食进入市场。以上标准要与环境保护法中关于 土壤环境质量标准、农田灌溉水质标准、农药安全使 用标准等的内容相协调。二是粮食污染监测制度。 建议我国建立粮食污染分级监管体系，要求粮食经 营者具备粮食污染初级监测能力，县级以上粮食行 政管理部门具备专业化的粮食污染监测能力；国家 在粮食主产区或市级行政区域设立粮食污染重点监 测机构，负责本区域或者国家委托监管区域内的粮 食污染监测；国家和省级粮食行政管理部门负责全 国及省级粮食污染监测的指导工作，适时制定监测 标准和处罚措施，以形成完备的粮食污染监测体系。 三是粮食污染信息公开和应急管理制度。粮食污染 事件的发生具有突发性和隐蔽性，因此，《粮食污染 防治法》中应根据《突发事件应对法》的相关规定， 构建粮食污染信息公开和应急管理制度。四是粮食 市场准入和已污染粮食的处理制度。在粮食进入市 场前，应通过检测确保其数量和品质达到了相关标 准的要求，对受污染的粮食要进行非食用处理或予 以销毁。 ４．违犯《粮食污染防治法》的法律责任。鉴于粮 食污染造成的严重后果，《粮食污染防治法》中应严 厉追究污染行为人的法律责任。刑事责任可以参照 责任，其归责应采用无过错归责原则。 （四）与《粮食污染防治法》相配套的法律措施 粮食污染的原因具有综合性、其具体解决方案 具有多样性，在一部《粮食污染防治法》中无法全部 予以囊括，因此，有必要在《粮食污染防治法》出台 后，及时制定配套的法律实施细则。为保证“绿色 粮食”的生产，我国应结合现行《环境保护法》、《环 境影响评价法》、《水污染防治法》、《进出口商品检 验法实施条例》、《废物进口环境保护管理暂行规 定》等法律、法规和规范性文件的要求，尽快颁布实 施完备的粮食质量标准体系；应加强对粮食种子和 农药、化肥等主要农资产品的检验，定期抽查粮食作 物中的农药残留量，加强对土壤肥力、病虫草害等的 监测；提倡有条件的地区在粮食生产中限用、不用农 药和化肥，鼓励发展“绿色农业”；加强粮食进口中 的动植物卫生检疫，严防国外动植物病害侵入我国； 及时修改《水污染防治法》、《大气污染防治法》和制 定《环境信息公开法》，在其中增加关于粮食污染防 治的内容。 注释 ①张田勘：《视而不见的粮食污染更可怕》，《中国青年报｝２０１１年２ 月２４日。②常良、陈楣：《跨国粮食污染问题研究》，《粮食问题研 究））２００７年第５期，第３６—３８页。③秦雷鸣：《粮食法立法探讨》， 《中国粮食经济｝２００７年第８期，第３Ｏ一３１页。 参考文献 ［１］赵其国．土壤污染是农产品不安全的源头［Ｊ］．党建文汇，２００７， （１）：１３． 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