暖 尊ＪＩ 、］ 关于资源税立法权的探讨 ＿周薇薇 （１．暨南大学经济学院财税系，广州５１ ０６３２；２．广东省财政厅，广州５１ ００３０） 摘要：现行资源税存在的立法越权、转授违宪等问题，可能会产生影响税法效力难得社会认同和政策随意 性大等弊端。按税收法定主义原则，资源税立法权属于全国人大及其常委会，如果授权立法，应该有授权目 、的、范围等限制条件，并且授权立法的权利不能再转授给其他机关。同时，要明确资源税税收基本法律问 题，提升资源税法律体系的效力级位，将资源税种由税收法律来规范等，要不断完善资源税立法体制。 关键词：资源税收；立法权；越权；违宪；税收法定主义原则 中图分类号：Ｆ８１０．４２４；ＤＦ４３２．９ 文献标识码：Ｃ 文章编号：１６７２—６９９５（２０１１）０１—００３８—０３ 对 盖 喜 源税立法权的问题探讨较少，笔 涉税文件１ １００佘件。ｌ９８４年９月２８ 法律以外的其他法律：在全国人民 日，财政部发布（（资源税若干问题 代表大会闭会期间，对全国人民代 表大会制定的法律进行部分补充和 等先行开征资源税，以实际销售收 亍很多非常好的思路和建议。但对 的规定 ，对原油、天然气、煤炭 修改，但是不得同该法律的基本原 则相抵触”。上述规定表明，税收 认为，资源税立法权是资源税改 入为计税依据，即“从价征收”。 中亟待探讨研究的问题。 ｌ９９３年，国务院令［１９９３］第１ ３９号 立法权是我国国家立法机关的专属 资源税立法有越权、授权违 例》发布，从１９９４年１月１日起，资 律的制定和修改权，既是全国人民 宅的嫌疑 源税开始实行“从量定额征收”的 我国宪法没有明确全国人民 办法，对开采应税矿产品和生产盐 务。 表大会税收立法的专有权，自 的单位，开始实行“普遍征收、级 ９８０年至今，作为税收基本法律由 差调节”的资源税制。 国人大制定的只有两部，即 中 每人民共和国个人所得税法 、 中华人民共和国资源税暂行条 权力。资源税税收法律作为基本法 代表大会的职权，也是其应尽的义 立法法 第九条规定，“本 法第八条规定的事项尚未制定法律 的，全国人大及其常委会有权做出 宪法第六十二条第三款规定 全国人民代表大会行使职权： “制 决定，授权国务院可以根据实际需 中华人民共和国外商投资企业和 定和修改刑事、民事、国家机构的 要，对其中的部分事项制定行政法 国企业所得税法））。作为一般法 和其他的基本法律”。（（中华人民 规”。第十条又规定“授权决定 ＃由全国人大常委会制定的税收法 共和国立法法））（以下简称（（立法 应当明确授权的目的、范围。被授 扛只有一部，即 中华人民共和国 法 ）第７条规定， “全国人民代 权机关应当严格按照授权目的和范 表大会和全国人民代表大会常务委 围行使该项权力。被授权机关不得 ｝８收征收管理法 。而与此同时， 务院制定的税收行政法规和税收 员会行使国家立法权。全国人民代 将该项权力转授给其他机关”。在 见范性文件约３０多件，决定了ｌ７个 表大会制定和修改刑事、民事、国 我国历史上，以授权形式进行专门 兑种的开征和６个税种的停征。财 家机构和其他的基本法律。全国人 的税收授权立法共有两次，主要 炙部、国家税务总局制定的涉税 民代表大会常务委员会制定和修改 是全国人大及常委会对国务院的 门规章约１２０余件，其他规范性 除应当由全国人民代表大会制定的 授权。第一次授权在ｌ９８４年９月１８ 作者简介：周微微 （１ ９８１一），女，广东省高州市人，经济师，英国雷丁大学国际商务与经济发展专业硕士研究生，暨南大学经 ｝学院财税系在读博士研究生，广东省财政厅主任科员，主要从事财政税收研究。 ８・十司司上赞污锰希ＮａＩｕ『ａ ｌＲｅｓｏｕｒｃｅ Ｅｃ。ｎ。ｍ—ｃｓ。ｆｃｈ ｎａ ２０１１．Ｊ 囫Ｉ（行政管理与法制建设１ Ｉ ，＞ｔｒｎｔｉｔＩ ｏｎ ａ１ Ｉｎｄｔ ｈｅ Ｌｉ２ １ Ｓ＞ｓｉｃ１＼ｄｍｉｎｉｅｇ４ｋ＇ｓｏｔｌＩＣｃ５圈 ■●一 日，第六届全国人民代表大会常务 法规定，全国人大及其常委会具有 重要的理由。也就是说，在我国，委员会第七次会议根据国务院的建 崇高的地位，其立法可以从立法主 资源税税收是国家财政的源泉，它 议，做出（（关于授权国务院改革工 体上保证法律的权威性，有利于发 是私人财富向社会公共财富转变的 商税制发布有关税收条例草案试行 挥国家强制力对资源税税法实施的 途径，全国人民代表大会（或全国 人大常委会）才是资源税的立法机 则，并在相关法律中得到贯彻，将 的决定））。第二次授权是在ｌ ９８５年 保障作用。如果以行政机关作为立 ５月，第六届全国人民代表大会第 三次会议做出 关于授权国务院在 经济体制改革和对外开放方面可 大打折扣。 法主体，在立法、执法等方面都会 关。在宪法上确立税收法定主义原 有助于我国资源税收法制的不断完 以制定暂行的规定或者条例的决 定 。上述资源税规定和条例的发 布，均未见有全国人大及常委会赋 予的立法、授权立法权利，所以有 立法越权、授权违宪之嫌疑。 ２资源税立法越权、授权违宪 的弊端 资源税立法越权、授权违宪的 弊端严重，集中表现在以下几个方 面： ２，１行政机关立法稳定性差 如果国家行政部门集资源税 立法、执法、税收使用为一体，义 兼有税收立法权和税法解释权的 话，极易产生长官意志而导致随意 立法，其关注更多的可能是自身职 能的需要和税收法律规范的秩序价 值，并致使追溯执行普遍存在。制 定政策者与执行政策者同为一体， 很难得到社会认可，肯定会增加执 法的难度和成本。 ２．２层层授权随意性大 资源税税收法律规范层层授 权，优惠减免以政府直接放弃和让 度部分税收收入为代价等，必然导 致随意性火，这不仅不利于税法的 统一性和严肃性，也不利于税法的 贯彻执行。 ２．３立法级位低影响税法效力 法律必须具有权威性，才能得 到切实的遵守和执行。按照我国宪 ３税收法定主义原则 善。 我国 宪法 第五十六条规 税收法定主义原则的基本含 定： “中华人民共和国的公民有依 义可概括为：税收的构成要素只能 照法律纳税的义务。”该规定说 由法律确定；征纳双方的权利义务 明了公民依照法律纳税的义务， 只能由法律明定；没有法律依据， 却没有说明中国的企业法人和其他 国家不能征税，国民也不得被要求 组织，以及依照法定条件应该纳税 缴纳税款。其最主要的内容是课税 的外国居民和外资企业也有纳税的 要素法定，其实质上所要解决的是 义务。而更重要的是并没有说明征 税收立法权的归属问题，课税的实 税主体要依照法律征税。这是税法 体要素和程序要素都必须由民意代 理论中征、纳双方不平等观点的体 表机关制定，即由法律明确加以规 现，从而无法全面体现税收法定主 定。凡涉及人民财产权的一切课税 义原则的精神。 要素，都必须由法律作出规定，而 中华人民共和国税收征管 不得授权行政机关决定，是为法律 法 第三条规定： “税收的开征、 保留；法律的效力高于行政立法的 停征以及减税、免税、退税、补 效力，行政机关违反法律所作出的 税，依照法律的规定执行。”从 一切征税决定无效，执法机关不得 理论上看，税收法定主义原则是一 执行，是为法律优先。 个宪法问题，应该由宪法加以规 税收法定主义原则是税法的 定。税收的宪政精神就是“无代表 最高法律原则，是民主和法制在税 则无税” （ｎＯ ｔａｘａｔｉｏｎ ｗｉｔｈｏｕｔ 法上的体现，是保障公民财产权的 ｒｅｐｒｅｓｅｎｔａｔｉｏｎ）。换言之，对税 一项重要原则。在法治国家中，纳 收立法权的合宪性要求实质是实行 税人的私有财产应该受到宪法的保 税收法定主义原则。国家权力与 护。税收法定主义原则入宪关系到 公民权利的关系是宪法规范的核 整体意义上国家与社会成员的利益 心，而税收法定主义原则表征的正 安排，决定着征税权的适用范围和 是国家与纳税人之间的经济政治关 社会成员个体财产权利的自由度， 系。国家税收直接关系到对纳税人 实行税收法定主义原则人宪势在必 的自由和财产权的限制或剥夺，凡 行。 涉及可能不利于国民或加重其负担 从税收法定主义中“法”的 的法律规定，必须由人民选举出来 最初含义来看，是指法律，即国家 的立法机关制定，这是立法机关之 最高权力机关所立之法。随着社会 所以严格保留税收要素立法权的最 经济的不断发展，目前世界 很多 ２０１１・Ｊ Ｎａｌｕ ｅｓ。ｕ ｒｃｅ Ｅｃｏｎｏｍ一。ｆｃｈ－ｎａ呻目司土费活锺希３９ 日 、 授权立法的情况下，授权的内容也 应仅限于具体、个别的事项，一 国家都赋予了地方一定的税收立法 问题制定行政法规的权力。即使在 权，地方可以开征一些地方税种， 今天税收法定主义原则不仅应当包 ［１】成思危．中国事业单位改革一模 式选择与分类指导【Ｍ］北京：民ｊ 主与建设出版社，２０００． ｉ ［２】吴敬琏．当代中国经济改革【Ｍ】．上 括国家最高权力机关所立的法律， 也应当包括地方权力机关在得到国 般、空白的授权无效。国务院更不 能将被授予的权力再转授给下属行 家最高权力机关授权的前提下所立 政部门。明确资源税税收基本法律 的法规。但是，不应当包括行政部 问题，由法律来规定资源税税收事 门所立的法规。 海：上海远东出版社，２００４． ｛ 【３】卓崇勋，王晓鸣．中国经济焦点问ｉ 题探讨［Ｍ］．武汉：湖北科学技术｛ 出版社，２０００ ； 项，提升资源税收法律体系的效力 所以，根据税收法定主义原 级位，把现行的一些资源税行政法 则，资源税改革方案首先要完善资 规上升为法律，最终将资源税种由 【４】史蒂芬・列维特，史蒂芬・都伯； 纳魔鬼经济学一揭示隐藏在表 象之下的真实世界【Ｍ】．广州：广 源税立法体制，资源税税收要素 税收法律来规范。 和税收程序基本方面的立法权应 除此之外，资源税改革还要重 由全国人大及其常委会保留；国务 点解决扩大征收范围、改革计征方 院等政府部门只有对程序中的具体 式、理顺税费关系等问题。 东经济出版社，２００６． ， 一一 ～ ．．…— —．—｛ ｝ 收稿日期：２０１ Ｏ—Ｏ８—２８ （上接第ｊ７页） 同时还可以实施可转移的许可制 处罚力度 的以ＧＤＰ为中心的政绩考核体系， 提高耕地保护在政绩考核中的地 位，调动地方政府的积极性。 度，对不同区域剩余的耕地占用指 标实施市场交易，从而调控全国范 上述耕地保护的行为博弈分析 显示，中央政府查处会使地方政府 的收益受到影响，决定着地方政府 围内的经济发展和耕地保护之间利 益平衡关系。 ３－２．３构建耕地价值评价体系 对中央政府政策决策的执行效果。 因此，从惩罚力度与惩处发生的概 ［１】马驰．构建我国区域问耕地保护 建立科学的耕地价值评价体 率方面着手依法对违法用地严惩， 系，将耕地作为价格化的商品，这 在一定程度上可以促进耕地保护的 补偿机制探讨【Ｄ】．郑州：河南大 学，２００９． 是弥补耕地保护市场失灵的有效措 实施。在当前耕地保护目标行政首 施。在当前的社会经济条件下，我 长负责制的前提下，影响地方政府 们应该树立耕地的全面价值观，从 行为的核心在于对违法用地行为的 可持续发展的角度，把耕地的社会 监管，即对违法行为的惩处概率。 价值和生态价值纳入到耕地的市场 因此，加强土地利用行为的监督 收益中。尤其是耕地矛盾日趋尖锐 检查，可以促进耕地保护效果的改 的地区，耕地的粮食安全和社会稳 善。 ［２】谭荣，曲福田中国农地非农化 与农地资源保护：从两难到双赢 ［ｊ１．管理世界，２００６（１ ２）：５０－－５９． 【５】唐健．我国耕地保护制度与政策 研究【Ｍ】．北京：中国社会科学出 版社，２００６：８１－－８５． 【４】王志凌，谢宝剑．谢万贞．构建我 国区域生态补偿机制探讨［Ｊ】．学 术论坛，２００７（５）：１ １ ９－１ ２５ 定功能日趋重要，其收益也将有可 此外，在现行分税体制和政绩 能超过界定的成本。因此，应科学 考核指标约束下，地方政府的保护 合理地评估耕地资源的价值，将被 耕地任务与发展经济的目标存在冲 置于公共领域的耕地生态环境价值 突。面对政绩考核硬指标和耕地保 和社会价值体现出来，以纠正被扭 护软指标，地方政府规避耕地保护 ［５】马驰，秦明周．构建我国区域间 耕地保护补偿机制探讨［Ｊ】．安徽 农业科学，２００８，５６（２７） １ １ ８８５． 曲了的耕地价值。 ３．３加大政府耕地保护执行监督与 政策便成为“两利相权取其重”的 “明智之举”。因此，应改变单一 收稿日期：２０１ ０－１ ０－２３ ４０冲司目土赘滹经谛Ｎａ● ， ｔｕｒａｌ Ｒｅｓｏｕｒｃｅ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ｏｆＣｈｉｎａ ２０１１．